編者按：近期，圍繞我國正式實施的稀土出口管制新規(guī)，國際社會討論不休，一些聲音稱中國將稀土作為“外交牌”或“戰(zhàn)略武器”。那么我國加強稀土管控有哪些思考？稀土新規(guī)將如何造福世界？本期“環(huán)球圓桌對話”邀請三位學者就相關(guān)話題展開討論。

王 強：國家安全戰(zhàn)略研究學者

漆 彤：武漢大學國際法治研究院教授、副院長

周城雄：中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員

可持續(xù)發(fā)展的必然要求

王強

稀土不是“土”，是元素周期表鑭系及鈧、釔等17種元素的統(tǒng)稱；稀土也是“土”，是大地母親饋贈的土狀金屬礦產(chǎn)資源，具有極高的經(jīng)濟價值和戰(zhàn)略價值，因其特殊用途和重要性，被譽為“工業(yè)維生素”。稀土也并不“稀”，地殼豐度約0.17%，但它是不可再生資源，且提煉加工難度極高。對稀土的開發(fā)利用，不僅伴隨著中國的工業(yè)化進程，更體現(xiàn)著中國對人類可持續(xù)發(fā)展的認識逐步加深。

在過去的資源發(fā)展粗放模式下，中國曾付出了沉重的環(huán)境代價。1993年到2013年，中國經(jīng)濟總體保持了8%以上的高速增長，但2013年全國74個重點城市當中，僅有3個城市空氣質(zhì)量達標；長江、黃河、珠江、松花江等國控斷面中，劣V類斷面比例高達9.0%，水土流失面積占國土面積比例超過30%。

在稀土產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這種情況更為嚴重。早在20世紀80年代中期，中國稀土產(chǎn)業(yè)就靠著全世界1/3的稀土儲量，幾乎以一己之力支撐起了全球90%的稀土需求。然而，彼時產(chǎn)業(yè)提取稀土普遍采用“搬山”式的池浸、堆浸工藝，這類工藝雖然成本低、效率高，但造成的污染十分直接：每生產(chǎn)1噸離子型稀土礦，伴隨產(chǎn)生的有毒廢料可能多達2000噸。五大主礦區(qū)之首的白云鄂博礦區(qū)，污染負荷指數(shù)PLI平均值一度達2.58，屬于重度污染。與此同時，超量、非法開采以及伴生礦利用程度低，導致部分富集礦區(qū)儲量短短幾十年內(nèi)衰減超過30%。發(fā)達國家上百年工業(yè)化中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，一時集中出現(xiàn)。這種發(fā)展模式無疑是殺雞取卵，不僅帶來高額環(huán)境赤字，更是對后世資源權(quán)益和發(fā)展權(quán)益的透支。

面對經(jīng)濟高速增長過程中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性、復合型嚴峻生態(tài)環(huán)境危機，我們果斷敲響了事關(guān)民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)警鐘。黨的十六屆五中全會正式將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務；進入新時代，“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念指明了一條必須加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的新型工業(yè)化道路，實現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

在這一戰(zhàn)略引領(lǐng)下，中國稀土產(chǎn)業(yè)迎來了動能轉(zhuǎn)換的歷史機遇。新時代以來，稀土產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域全行業(yè)推動“小、散、亂”向集團化、基地化發(fā)展，堅決遏制私挖濫采，大面積推廣綠色選冶技術(shù)。主礦區(qū)全面進行生態(tài)修復和污染防治，同時推進資源稅、環(huán)保稅改革，使企業(yè)必須為環(huán)保成本買單，再配合開采指令性計劃與出口配額制度，確保對資源流量的精準閘控。短短十年，行業(yè)治理成效已然顯現(xiàn)。2023年1月至9月，白云鄂博礦區(qū)空氣質(zhì)量有效監(jiān)測264天，達標天數(shù)221天，比例達到歷史性的83.7%。2024年國家進一步制定、發(fā)布了稀土管理條例，從產(chǎn)業(yè)秩序、資源保護、技術(shù)創(chuàng)新到國際合作，稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了更為嚴格的科學與法規(guī)依據(jù)。

從塞罕壩三代人將荒漠變成林海，到白云鄂博重現(xiàn)藍天白云，每一個案例背后，都是中國模式對西方“先污染后治理”道路的全面超越，是中國對自身資源可持續(xù)利用的莊嚴承諾，是對全球產(chǎn)業(yè)鏈長期穩(wěn)定供應的責任擔當。

當中國以壯士斷腕的勇氣和決心調(diào)整發(fā)展路徑時，一些西方政客卻固守資源霸權(quán)思維，習慣性地將“全球南方”國家的自然資源視為予取予奪的“公共品”，無視它們資源保護與產(chǎn)業(yè)升級的正當權(quán)利。實踐證明，中國提出的“兩山”理論，是文明存續(xù)方式的主動進化，與西方某些人極力渲染的“資源武器化”根本不在一個維度上。而中國稀土戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)的不僅是新時代中國的現(xiàn)代化治理能力，更是中華文明的生態(tài)智慧。這種智慧如今正重塑全球產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)基因，為人類文明的綠色發(fā)展注入深層動能。

著眼共同安全與發(fā)展

漆彤

稀土在新能源、電子信息、國防軍工等關(guān)鍵領(lǐng)域的戰(zhàn)略價值，與其開發(fā)和出口可能引發(fā)的資源枯竭、環(huán)境破壞以及地緣政治風險挑戰(zhàn)是一體兩面。中國規(guī)范稀土出口，既是保障國家資源安全與全球共同安全的必要手段，也是履行國際責任、推動綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同的重要舉措，體現(xiàn)了中國作為全球關(guān)鍵礦產(chǎn)重要供應國對標國際標準、提升治理水平的決心和擔當。

依法規(guī)范稀土出口，是履行防止兩用物項和技術(shù)擴散的國際義務，確保資源和平利用，維護共同安全的必要之舉。稀土相關(guān)物項具有“軍民兩用”屬性，既是新能源等民用產(chǎn)業(yè)的“維生素”，也是先進軍事裝備的核心材料，一旦被濫用于殺傷性武器制造，便可能威脅世界的和平與安全。因此，防止此類戰(zhàn)略資源被用于破壞國際和平與安全的活動，是各國應盡的國際義務。國際社會在防擴散方面存在若干多邊管制架構(gòu)，如“瓦森納安排”（WA）涵蓋兩用技術(shù)和軍事物項的出口管控，“導彈技術(shù)控制機制”（MTCR）專門防止可運載大規(guī)模殺傷性武器的導彈及相關(guān)設(shè)備、軟件、技術(shù)的擴散，“核供應國集團”（NSG）規(guī)范核技術(shù)及相關(guān)物項的轉(zhuǎn)讓出口。這些機制不僅強化了各國的防擴散義務，也為全球資源管理提供了范本。對具有軍民兩用屬性的戰(zhàn)略資源進行出口管制，是主權(quán)國家維護自身安全和履行國際義務的通行做法。更何況，用中國稀土制作產(chǎn)品，反過來打壓中國發(fā)展，于情于理都難以接受。作為全球最大的稀土生產(chǎn)國和出口國，中國依法對稀土相關(guān)物項實施出口管制，加強全流程監(jiān)管以確保稀土資源的和平利用，是堅定維護國際共同安全的負責任之舉。

依法規(guī)范稀土出口，是防止國內(nèi)資源過度開發(fā)、保障國家資源安全、應對地緣政治風險的必要之舉。中國長期以來承擔了全球稀土供應的主要責任，依法規(guī)范出口管制可以有效控制資源外流，確保國家長期資源安全。另一邊，各主要資源國近年來均加強了稀土資源的管制，如美國《國防生產(chǎn)法》將稀土列為優(yōu)先保障物資，歐盟《關(guān)鍵原材料法案》設(shè)定本土加工比例強制目標，澳大利亞對稀土項目實施國家安全審查等。中國加強稀土出口管制，不僅符合各國實踐慣例，也具有充分的國際法依據(jù)。只要措施滿足“必要性”條件或“與國內(nèi)限制措施一同實施”，即可符合《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第20條（b）款“保護人、動物或植物的生命與健康”和（g）款“保護可耗竭自然資源”例外規(guī)定。因此，沒有任何國家可以通過外部脅迫手段，限制或強制中國出口稀土。

依法規(guī)范稀土出口，是保護生態(tài)環(huán)境、推動全球綠色轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的必要之舉。作為戰(zhàn)略性資源，稀土在采選、冶煉過程中存在的生態(tài)環(huán)境風險不容忽視，其開發(fā)與利用必須平衡經(jīng)濟效益與環(huán)境保護，才能真正支撐起全球產(chǎn)業(yè)鏈的長期穩(wěn)定。通過減少低附加值產(chǎn)品出口、降低資源開發(fā)強度，中國稀土產(chǎn)業(yè)正實現(xiàn)從“資源透支型”向“環(huán)境友好型”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。依法規(guī)范稀土出口，不僅符合國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護要求，也與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）和國際社會有關(guān)“環(huán)境、社會、治理”（ESG）的監(jiān)管趨勢相一致。同時，中國規(guī)范稀土出口，既是推動國內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)型，也可以推動消費國加速技術(shù)創(chuàng)新或建設(shè)本土環(huán)保產(chǎn)能，促使發(fā)達國家承擔相應環(huán)境責任，改變將污染轉(zhuǎn)嫁“全球南方”國家的傳統(tǒng)模式，最終實現(xiàn)全球稀土產(chǎn)業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。

中國規(guī)范稀土出口，體現(xiàn)了對國際規(guī)范、國家治理和全球責任的綜合考量。在當前復雜多變的國際環(huán)境下，將中國加強資源管理曲解為地緣博弈，是忽視了中國的長遠布局和全球治理擔當。通過科學平衡安全與發(fā)展兩大目標，堅持市場化、法治化、國際化原則，中國將推動稀土高效利用和國際共享，為全球資源治理提供創(chuàng)新方案，助力構(gòu)建起更加公平、可持續(xù)的國際資源秩序。

為全球產(chǎn)業(yè)鏈提供更穩(wěn)定預期

周城雄

規(guī)范稀土出口，是中國通過法治化、透明化的治理升級，主動推動稀土產(chǎn)業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展，從而推動全球產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)筑更可靠、更可持續(xù)。

西方一些人所謂“中國壟斷稀土供給”的說法，其實是個偽命題。全球稀土的供求關(guān)系失衡，根源在于西方國家長期將稀土產(chǎn)業(yè)鏈的污染環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)嫁國外。而走私泛濫、惡意競爭等亂象使全球稀土市場長期處于低效波動狀態(tài)，影響全球產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定。

2024年《稀土管理條例》的出臺，標志著中國稀土治理進入法治化新階段。新規(guī)通過建立稀土產(chǎn)品追溯信息系統(tǒng)，打造覆蓋“開采—冶煉—流通—出口”全鏈條的“透明之網(wǎng)”，每一批次稀土產(chǎn)品的來源、加工路徑和最終用途均需錄入系統(tǒng)，確保流向可追溯、用途可核查，精準打擊走私、逃稅等亂象。這一機制不僅提升了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合規(guī)水平，也為國際用戶提供了“可信任的供應鏈證明”，在源頭上杜絕了資源流入非法軍事用途的風險，也讓國際合作伙伴更清晰地看到中國稀土產(chǎn)業(yè)的規(guī)范性與穩(wěn)定性。

“以環(huán)境換發(fā)展”“以總量換營收”的稀土出口模式，不僅威脅著我國本土生態(tài)安全，也會讓依賴稀土進口的國家對供應鏈的長期穩(wěn)定性產(chǎn)生疑慮：一來過度開采、粗劣精煉會導致資源提前枯竭；二來隨著各國環(huán)境意識提高，一旦政策收緊或進行環(huán)境整治，可能造成產(chǎn)能驟降，引發(fā)供應震蕩。新規(guī)推動的產(chǎn)業(yè)升級，核心在于“綠色化”與“集約化”。一方面，中國通過總量調(diào)控限制低效產(chǎn)能，淘汰落后工藝，例如要求企業(yè)采用無銨開采、循環(huán)利用廢水等新技術(shù)；另一方面，通過稅收優(yōu)惠和政策引導，鼓勵企業(yè)向稀土高附加值產(chǎn)品（如永磁材料、催化劑）轉(zhuǎn)型。例如，某稀土企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新，打造稀土循環(huán)全產(chǎn)業(yè)鏈，將廢舊電機、磁材邊角料、廢爐渣等廢品萃取提純，生產(chǎn)出多種稀土材料，并進一步深加工稀土金屬材料和釹鐵硼強磁系列產(chǎn)品，不僅減少了對自然資源的消耗，還顯著降低了生產(chǎn)過程中的碳排放。

可以說，中國稀土的綠色化生產(chǎn)，能夠淘汰污染產(chǎn)能、倒逼全球稀土產(chǎn)業(yè)鏈向“綠”發(fā)展，推動全球稀土產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)境標準提升，為全球綠色經(jīng)濟提供“更清潔的工業(yè)血液”。這不僅不是什么“卡世界脖子”，反而是穩(wěn)定供應鏈的必要之舉。中國早在2011年就著眼于開采與環(huán)境保護，從政策層面逐步加強產(chǎn)業(yè)規(guī)范。數(shù)據(jù)與案例也表明，規(guī)范化管理反而增強了全球產(chǎn)業(yè)鏈的韌性。此外，中國明確表態(tài)，管制措施“非為禁止，而為規(guī)范”，其核心邏輯是區(qū)分“軍用”與“民用”，防范其危害國際安全，充分考慮各國在民用領(lǐng)域的合理需求。

此外，中國還主動建立“綠色通道”機制，對符合資質(zhì)的海外企業(yè)加快審批流程，并在中美、中歐等關(guān)鍵貿(mào)易關(guān)系中靈活實施“臨時許可”。簡言之，規(guī)范化的出口管制并非“單方面設(shè)限”，而是通過明確的規(guī)則和高效的執(zhí)行，減少國際市場的不確定性。

中國在稀土加工技術(shù)上的突破，也為全球合作伙伴提供了更高附加值的產(chǎn)品。例如，中科院物理所研發(fā)的“低鏑高豐度稀土永磁材料”，在保障磁性能保留86.4%的前提下成功減少鏑用量，將成本降低了31.3%。這一技術(shù)也正為多家企業(yè)嘗試應用。中國在技術(shù)領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新，能讓稀土資源從“地緣博弈籌碼”轉(zhuǎn)化為“人類共同財富”。隨著稀土材料更多的性能被挖掘，中國在稀土加工領(lǐng)域的技術(shù)積累，將為全球清潔能源轉(zhuǎn)型提供不可替代的技術(shù)支撐。

中國的稀土治理，本質(zhì)是一場“從被動供給到主動治理”的產(chǎn)業(yè)革命。通過法治化、綠色化、透明化的改革，將資源稟賦轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的動力，既回應了本國生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)升級的需求，也為全球產(chǎn)業(yè)鏈提供了更安全、更穩(wěn)定的預期。當前，全球正處于能源革命與科技革命的關(guān)鍵交匯點，稀土資源究竟該被肆意投入互相殺戮的武器，還是用于帶動發(fā)展的電池、芯片等民生產(chǎn)品，關(guān)乎人類的共同未來。中國已經(jīng)用實踐證明，唯有超越“零和博弈”思維，通過規(guī)范治理與國際合作，才能讓戰(zhàn)略資源真正服務于全人類的科技進步與綠色轉(zhuǎn)型。