編者按：地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)千億的縣級(jí)行政區(qū)和超過(guò)萬(wàn)億的城市，2024年再次雙雙實(shí)現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)。那么，“千億縣”“萬(wàn)億市”持續(xù)擴(kuò)容對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)意味著什么？本期“環(huán)球圓桌對(duì)話”邀請(qǐng)三位學(xué)者就此展開(kāi)討論。

李長(zhǎng)安：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放研究院研究員

許炎武：盤古智庫(kù)學(xué)術(shù)委員

賈康：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員

縣域經(jīng)濟(jì)為何成為“關(guān)鍵棋子”

李長(zhǎng)安

不久前，工信部賽迪顧問(wèn)對(duì)外發(fā)布“2024年62個(gè)千億縣GDP排名”榜單，新增山東滕州、合肥長(zhǎng)豐、徐州新沂3個(gè)“千億縣”，全國(guó)“千億縣”總數(shù)達(dá)到62個(gè)。隨著數(shù)量不斷增加，“千億縣”在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位也得到進(jìn)一步鞏固，當(dāng)前的62個(gè)“千億縣”就以全國(guó)1.3%的陸地面積貢獻(xiàn)了7.8%的GDP。

縣域是我國(guó)資源稟賦最豐富的區(qū)域，占據(jù)國(guó)土總面積的93%、人口的70%和地區(qū)生產(chǎn)總值的45％。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前共有2846個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，數(shù)量龐大。不僅如此，縣城還是連接鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的紐帶和橋梁，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有特殊重要作用。因此，近些年來(lái)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的一顆“關(guān)鍵棋子”。“城尾鄉(xiāng)頭”的獨(dú)特區(qū)位，使其既能承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，又能輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，進(jìn)而成為破解城鄉(xiāng)要素流動(dòng)難題、推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的核心樞紐。

與之相對(duì)應(yīng)，國(guó)家以及地方層面的政策正在加速向縣域傾斜。2025年中央一號(hào)文件明確提出“率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，標(biāo)志著縣域經(jīng)濟(jì)成為城鄉(xiāng)深度融合的前沿區(qū)域。在一系列鼓勵(lì)和支持性政策的加持下，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快。特別是一批縣城依靠特色經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新脫穎而出，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。

借助產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)集群，是躋身“千億縣”的重要秘訣之一。不少縣城依托相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)體系，以“鏈主”企業(yè)為龍頭，集聚了一大批鏈條相關(guān)企業(yè)，形成龐大產(chǎn)業(yè)集群。比如長(zhǎng)期“霸榜”的江蘇昆山布局人工智能、未來(lái)顯示等前沿領(lǐng)域，推動(dòng)15條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈與科技創(chuàng)新深度融合。這一舉措幫助當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)制造業(yè)向高科技產(chǎn)業(yè)的華麗轉(zhuǎn)身。

不僅如此，縣域還成為我國(guó)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱土，在推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方面作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024年我國(guó)規(guī)模以上裝備制造業(yè)、高技術(shù)制造業(yè)增加值分別比上年增長(zhǎng)7.7%和8.9%；當(dāng)年1月至11月，規(guī)模以上高技術(shù)服務(wù)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入同比增長(zhǎng)9.6%。這其中，縣城的貢獻(xiàn)在持續(xù)增加。在綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)承接方面，縣域經(jīng)濟(jì)更是不遑多讓。以此次新晉“千億縣”之一的合肥長(zhǎng)豐為例，2024年當(dāng)?shù)厣a(chǎn)新能源汽車95萬(wàn)輛，成為全國(guó)縣域新能源車產(chǎn)量冠軍，GDP增速高達(dá)10.6%?？h域向“新”攀登，正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的生動(dòng)寫(xiě)照。

正所謂“縣域強(qiáng)則區(qū)域強(qiáng)”，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平很大程度上反映著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。2024年的62個(gè)“千億縣”分布于15個(gè)省份，但東部地區(qū)的江蘇、浙江、福建、山東四省合計(jì)占據(jù)45席，形成“縣域經(jīng)濟(jì)第一梯隊(duì)”?！扒|縣”的快速發(fā)展和不斷擴(kuò)容，還為打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)創(chuàng)造了有利條件。近些年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展功不可沒(méi)。事實(shí)上，在浙江、江蘇等縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)差距已經(jīng)顯著小于全國(guó)平均水平。以全國(guó)共同富裕示范區(qū)浙江為例，2024年城鄉(xiāng)收入差距僅為1.83倍，明顯低于全國(guó)的2.34倍。另外，縣城還是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最為活躍的地方，聚集著大批中小微企業(yè)，不僅為廣大民眾提供豐富的產(chǎn)品和服務(wù)，還為數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)者創(chuàng)造就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。

客觀而言，“千億縣”的發(fā)展不僅帶動(dòng)本區(qū)域發(fā)展，還大大增強(qiáng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體韌性。在面對(duì)國(guó)內(nèi)外各種不確定性因素沖擊時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣能夠憑借植根于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦的優(yōu)勢(shì)以及靈活且有彈性的產(chǎn)業(yè)布局，成為有效化解矛盾與困難的“緩沖地帶”。

“萬(wàn)億之城”更上層樓

許炎武

一般來(lái)說(shuō)，地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)1萬(wàn)億元的城市，是帶動(dòng)所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心增長(zhǎng)極。根據(jù)各地發(fā)布的數(shù)據(jù)，2024年我國(guó)共有27座城市GDP超過(guò)1萬(wàn)億元。在“萬(wàn)億之城”陣容更上層樓的背景下，全國(guó)性或區(qū)域性中心城市更加合理的布局帶來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性的不斷增強(qiáng)。

回首改革開(kāi)放40多年的發(fā)展歷程，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在地理上的城市權(quán)重變革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是20世紀(jì)末依靠出口導(dǎo)向、“內(nèi)部挖潛”的城市發(fā)展階段，逐漸形成北上廣深等一線中心城市，輔之以享受一系列政策紅利的東南沿海對(duì)外開(kāi)放試點(diǎn)城市。改革開(kāi)放迅速打開(kāi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的嶄新局面，大量國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備被引入經(jīng)濟(jì)中心城市，一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)迅速占據(jù)國(guó)際市場(chǎng)，1997年亞洲金融危機(jī)更讓世界看到中國(guó)的信用，并使中國(guó)成為全球最具投資價(jià)值的目的地之一。當(dāng)然，一度超常規(guī)的快速增長(zhǎng)也埋下東西部發(fā)展不平衡等問(wèn)題。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展，中心城市格局開(kāi)始進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段，以長(zhǎng)三角、珠三角、川渝等為代表的現(xiàn)代化都市圈開(kāi)始成型，數(shù)字化技術(shù)被更廣泛地應(yīng)用于工業(yè)制造，更多城市通過(guò)積極融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展，甚至擠進(jìn)“萬(wàn)億俱樂(lè)部”。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律看，現(xiàn)代化工業(yè)產(chǎn)供鏈開(kāi)始溢出北上廣深等一線中心城市，在區(qū)域內(nèi)擴(kuò)張和整合；除了長(zhǎng)江等天然的交通大動(dòng)脈，高速公路、鐵路建設(shè)等讓中國(guó)“基建狂魔”屬性漸成體系；加上城市人口迅速向區(qū)域性的中心城市聚集，相關(guān)因素疊加造就了“中國(guó)制造”和“世界工廠”的底氣。

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家一方面弱化和細(xì)化對(duì)地方GDP增速和稅收增長(zhǎng)考核的權(quán)重，在新發(fā)展理念指引下，發(fā)力脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、綠色發(fā)展等；另一方面推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范治理、積極化解各類風(fēng)險(xiǎn)，改變地方政府發(fā)展模式。在此背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)中心城市之間的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，逐漸從房地產(chǎn)等粗放型向“科技+產(chǎn)業(yè)+金融”的高質(zhì)量模式轉(zhuǎn)變，并在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)等相關(guān)政策助力下，打破區(qū)域貿(mào)易和投資壁壘，鼓勵(lì)現(xiàn)代制造業(yè)產(chǎn)供鏈在更廣區(qū)域內(nèi)進(jìn)行布局。中國(guó)地大物博，擁有超大規(guī)模市場(chǎng)等諸多優(yōu)勢(shì)，應(yīng)對(duì)外部不確定性的最佳方式就是堅(jiān)定辦好自己的事，提升自身經(jīng)濟(jì)效率。這就需要在更廣泛的地理范圍內(nèi)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，力求基礎(chǔ)制度與規(guī)則更加統(tǒng)一、生產(chǎn)要素和商品流通更加順暢，并以經(jīng)濟(jì)中心城市等為重要支點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)國(guó)際“雙循環(huán)”的相互促進(jìn)。

正是在新發(fā)展格局相關(guān)政策的推動(dòng)下，我國(guó)全國(guó)性和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心城市除了在數(shù)量上不斷增加，在整體的地理分布上也更大程度釋放了“經(jīng)濟(jì)外部性”紅利，比如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的效應(yīng)向安徽、湖北等地縱深擴(kuò)展，浙江“杭州+寧波”雙城體系對(duì)于省內(nèi)更多城市發(fā)展起到帶動(dòng)作用，粵港澳大灣區(qū)在成為全球科技創(chuàng)新高地過(guò)程中越來(lái)越多將湛江、茂名等地整合進(jìn)產(chǎn)供鏈體系等。與此同時(shí)，不少地方政府的招商引資和整體發(fā)展理念變得更加務(wù)實(shí)，更加放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)：一方面繼續(xù)積極對(duì)接北上廣深等地的高科技行業(yè)“外溢”，承接相關(guān)的產(chǎn)供鏈擴(kuò)張和轉(zhuǎn)移；另一方面立足自身特色建設(shè)適合本地發(fā)展的科技成果轉(zhuǎn)化體系，謀求基于新質(zhì)生產(chǎn)力的科創(chuàng)型、內(nèi)生性布局。

事實(shí)上，不只“萬(wàn)億俱樂(lè)部”成員，在我國(guó)加快構(gòu)建新發(fā)展格局的過(guò)程中，越來(lái)越多城市迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，向著生態(tài)環(huán)境友好、惠及本地百姓以及助力區(qū)域發(fā)展等更高目標(biāo)邁進(jìn)。這種宏觀經(jīng)濟(jì)政策與地方發(fā)展努力有效結(jié)合的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)實(shí)踐，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、大力優(yōu)化國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)布局的同時(shí)，也將對(duì)外釋放更多紅利，更多也更公平地惠及世界。

這是穩(wěn)中有進(jìn)的“潮頭之聲”

賈康

支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期向好”的客觀條件是實(shí)實(shí)在在的?？傮w而言，在新中國(guó)成立70余年特別是改革開(kāi)放40余年來(lái)已經(jīng)取得巨大成就的基礎(chǔ)上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在繼續(xù)增長(zhǎng)中表現(xiàn)出韌性強(qiáng)、潛力大等特征，還有相當(dāng)可觀的成長(zhǎng)性和發(fā)展縱深。這一點(diǎn)，是從我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化當(dāng)前所處階段引出的基本判斷。也只有放在這個(gè)大背景下，才能更清楚地理解“千億縣”“萬(wàn)億市”不斷擴(kuò)容背后的邏輯。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展過(guò)程如同一枚硬幣的兩面，相輔相成。改革開(kāi)放尤其是2001年加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，中國(guó)發(fā)展成為“世界工廠”，“中國(guó)制造”成為響當(dāng)當(dāng)?shù)膰?guó)際招牌。統(tǒng)計(jì)顯示，2024年我國(guó)全部工業(yè)增加值完成40.5萬(wàn)億元，制造業(yè)總體規(guī)模連續(xù)15年保持全球第一。同時(shí)也要看到，我們這個(gè)“世界工廠”還有“大而不強(qiáng)”的問(wèn)題，需要進(jìn)一步發(fā)展升級(jí)和破解“卡脖子”的短板，主要產(chǎn)能要在全球供應(yīng)鏈價(jià)值鏈“微笑曲線”中端攀升到左右的收益高端。中國(guó)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的高質(zhì)量發(fā)展，“中國(guó)制造”正在完成向高端化、智能化、綠色化方向的轉(zhuǎn)變，以上升為“中國(guó)創(chuàng)造”和“中國(guó)智造”。中國(guó)由“制造大國(guó)”邁向“制造強(qiáng)國(guó)”步伐加快，工業(yè)化總體處在從中期向中后期、后期轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這使我們一方面認(rèn)識(shí)到自身發(fā)展還有不足，另一方面更堅(jiān)定于中國(guó)經(jīng)濟(jì)還有巨大潛力有待釋放。

工業(yè)化程度進(jìn)一步“向上”發(fā)展，將會(huì)伴隨城鎮(zhèn)化水平更大程度的提升。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年末全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為94350萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67%。從1978年到2024年的40多年間，我國(guó)這個(gè)城鎮(zhèn)化率提高了49.08個(gè)百分點(diǎn)。就此而言，過(guò)去幾十年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了“世界上規(guī)模最大、速度最快”的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

同時(shí)，我們也需注意另外一個(gè)重要數(shù)據(jù)，即當(dāng)前我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率還僅達(dá)到48%左右。較之2014年的35.9%，這一數(shù)據(jù)逐年上升，顯示出戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得顯著成效。不過(guò)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的顯著差距，表明還有相當(dāng)一部分城市常住人口沒(méi)有取得市民身份，在養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、子女教育等方面還未享受一視同仁的基本公共服務(wù)均等化待遇。這反映出改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式、提高真實(shí)城鎮(zhèn)化水平還有相當(dāng)可觀的工作要做。

同工業(yè)化向著更高水平邁進(jìn)一樣，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、有效提升真實(shí)城鎮(zhèn)化水平，同樣在我國(guó)具有巨大潛力空間。相關(guān)測(cè)算顯示，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，可以拉動(dòng)數(shù)萬(wàn)億元規(guī)模的新增投資需求和相關(guān)消費(fèi)需求。從這個(gè)角度講，新型城鎮(zhèn)化無(wú)疑是支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持強(qiáng)勁韌性和繼續(xù)成長(zhǎng)的客觀因素，它將與走完城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段和完成工業(yè)化整個(gè)歷史過(guò)程相呼應(yīng)，形成我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的推進(jìn)縱深、回旋余地、極大韌性和動(dòng)力源泉。

隨著工業(yè)化程度和城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提升，我國(guó)的城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模將顯著增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模將逐步擴(kuò)大，中心地域面積伴隨城市群、都市圈建設(shè)而增加，城鎮(zhèn)區(qū)域分布較之過(guò)去也將變得更加均衡。目前我國(guó)共有34個(gè)省級(jí)、333個(gè)市級(jí)、2846個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和貢獻(xiàn)而言，既有在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮“頂梁柱”作用的經(jīng)濟(jì)大省，也有“北上廣深”一線城市、二線省會(huì)城市以及再往下的三、四線城市等層次上的區(qū)分。

這些行政轄區(qū)中，會(huì)有諸多發(fā)揮“增長(zhǎng)極”作用的區(qū)域，它們可以是“千億縣”“萬(wàn)億市”，也必然會(huì)嵌入相應(yīng)的都市圈、城市群。這些增長(zhǎng)極不僅自身保持快速和強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，還對(duì)周邊區(qū)域起到輻射和帶動(dòng)作用。從更廣泛的層面講，“千億縣”“萬(wàn)億市”數(shù)量持續(xù)增加，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)、持續(xù)成長(zhǎng)澎湃大潮中的潮頭之聲。這些增長(zhǎng)極將在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快構(gòu)建新發(fā)展格局、增進(jìn)百姓福祉等方面作出更大貢獻(xiàn)。