美國(guó)猶他州共和黨籍聯(lián)邦參議員邁克·李長(zhǎng)期批評(píng)北約是“冷戰(zhàn)遺物”，馬斯克也公開(kāi)支持美國(guó)退出北約。據(jù)報(bào)道，美國(guó)總統(tǒng)特朗普正考慮對(duì)美國(guó)的北約政策作出重大修改。美國(guó)是否會(huì)退出北約？美國(guó)總統(tǒng)是否有權(quán)決定美國(guó)退出北約？
根據(jù)美國(guó)憲法，“總統(tǒng)有權(quán)締訂條約，但須爭(zhēng)取參議院的意見(jiàn)和同意”，不過(guò)憲法對(duì)美國(guó)退出國(guó)際條約的程序沒(méi)有明確規(guī)定。此外，北約條款中也沒(méi)有針對(duì)美國(guó)單方面退約的條款。2019年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《北約支持法案》，明確要求總統(tǒng)不得從北約中退出。2023年由拜登簽署通過(guò)的美國(guó)《國(guó)防授權(quán)法案》也明確規(guī)定退出北約需獲得參議院2/3多數(shù)議員支持或國(guó)會(huì)法案授權(quán)。巧合的是，這項(xiàng)法律的共和黨起草人，就是現(xiàn)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧。
因此，美國(guó)總統(tǒng)不能獨(dú)自決定美國(guó)退出北約。在法律層面，總統(tǒng)要么有參議院三分之二多數(shù)議員的支持，要么由國(guó)會(huì)兩院通過(guò)新的廢約法律。這在當(dāng)前都是不可能的。在政治層面，北約是美國(guó)全球戰(zhàn)略的核心支柱，退出將讓美國(guó)政府面臨國(guó)內(nèi)外的巨大阻力，實(shí)際操作將非常困難。
這是很簡(jiǎn)單的道理，那么美國(guó)政府為何還有人不斷釋放這種聲音呢？除了個(gè)別政客嘩眾取寵的因素以外，美國(guó)是要借此向北約的歐洲盟友施加壓力，希望歐洲盟友承擔(dān)更大的軍事負(fù)擔(dān)。邁克·李本人的目標(biāo)其實(shí)與特朗普差不多，他的真實(shí)目標(biāo)不是要美國(guó)退出北約，而是主張北約成員國(guó)防務(wù)開(kāi)支應(yīng)由歐洲自行承擔(dān)，不要非對(duì)稱(chēng)性地依賴(lài)美國(guó)。這正是冷戰(zhàn)后多任美國(guó)總統(tǒng)的共同目標(biāo)。
北約是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，本應(yīng)隨著冷戰(zhàn)結(jié)束而結(jié)束。事實(shí)上，這也曾是北約成員國(guó)中很多人的想法。北約雖然沒(méi)有終結(jié)，但北約繼續(xù)存在的必要性和存在感，在冷戰(zhàn)后都是下降的。北約雖然在地理范圍方面不斷擴(kuò)大，從冷戰(zhàn)結(jié)束前的16個(gè)成員國(guó)增加到32個(gè)成員國(guó)；但是，北約的軍費(fèi)開(kāi)支、軍事力量以及凝聚力，卻都明顯下降。到2014年，北約歐洲成員的軍費(fèi)開(kāi)支占GDP的比例下降到1.4%。2024年，在俄烏沖突的刺激下，北約軍費(fèi)開(kāi)支也不到1.5萬(wàn)億美元。北約歐洲成員有30個(gè)，GDP總量是俄羅斯的數(shù)倍，但以購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算，北約歐洲成員在2024年的軍費(fèi)總和其實(shí)是低于俄羅斯的。這就是為何波蘭總理圖斯克會(huì)說(shuō)出“5億歐洲人要求3億美國(guó)人保護(hù)他們免遭1.4億俄羅斯人的侵害”這種話(huà)。
北約在冷戰(zhàn)后的力量弱化和結(jié)構(gòu)松散化，主要是由于兩個(gè)原因：一是，北約假想敵的衰落。俄羅斯不是蘇聯(lián)，不足以給北約提供足夠的對(duì)外凝聚力和軍事建設(shè)推動(dòng)力。二是，美歐安全關(guān)注點(diǎn)的統(tǒng)一性消失。冷戰(zhàn)時(shí)期，美歐的首要敵人都是蘇聯(lián)?，F(xiàn)在，歐洲要應(yīng)對(duì)俄羅斯，美國(guó)則要應(yīng)對(duì)中國(guó)。在一些美國(guó)人看來(lái)，北約的歐洲盟友既不愿意出錢(qián)，也不愿意出人，還不愿意在全球范圍內(nèi)配合美國(guó)的戰(zhàn)略布局。換言之，在馬斯克等人看來(lái)，北約這個(gè)跨大西洋同盟，解決不了跨太平洋的中美競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，反而在戰(zhàn)略次要方向浪費(fèi)了美國(guó)的資源。北約試圖改革。一方面，北約努力進(jìn)行縱向改革，尋找到新的安全功能，如介入前南斯拉夫危機(jī)。另一方面，北約進(jìn)行橫向改革，不斷擴(kuò)大，其伙伴關(guān)系體系甚至延伸到東北亞地區(qū)，尋找新的生存空間。在這一過(guò)程中，北約從一個(gè)“小精干”的防御性同盟，轉(zhuǎn)型為一個(gè)“大弱散”的集體安全組織，論壇化趨勢(shì)一度非常明顯。
在這一過(guò)程中，俄羅斯幾乎是獨(dú)立“挽救”了北約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約內(nèi)部就自身存續(xù)問(wèn)題有過(guò)激烈的爭(zhēng)論。但是，俄羅斯對(duì)東南歐事務(wù)的介入，推動(dòng)北約進(jìn)行再定義，使其從單純的防御性同盟，轉(zhuǎn)向基于更廣泛國(guó)際安全視角，尋找新的存在必要性。2014年克里米亞危機(jī)爆發(fā)以后，北約被再次觸動(dòng)，開(kāi)始制定軍費(fèi)開(kāi)支要達(dá)到占GDP2%的目標(biāo)。2022年俄烏沖突爆發(fā)后，北約不僅增加了瑞典和芬蘭兩個(gè)新成員，軍費(fèi)開(kāi)支也迅速增長(zhǎng)，軍費(fèi)“達(dá)標(biāo)”國(guó)家增加到2024年的23個(gè)，有了從福利國(guó)家同盟走向軍事同盟的新趨勢(shì)。
簡(jiǎn)而言之，俄烏沖突打破了歐洲的和平幻覺(jué)，美國(guó)對(duì)盟友政策的轉(zhuǎn)變顛覆了歐洲國(guó)家搭了幾十年的安全便車(chē)，共同推動(dòng)北約的歐洲成員從危機(jī)管控模式轉(zhuǎn)型為集體防御模式。這將讓美國(guó)與其歐洲盟友的安全政策更加平衡。因此，北約有繼續(xù)存在的可能性和必要性，但將有可能從美國(guó)單中心模式轉(zhuǎn)型為美歐雙中心的新模式。（作者是復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心教授）
