文 ｜ 遲福林 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。

從總的情況看，城鄉(xiāng)差距仍是導(dǎo)致區(qū)域差距、貧富差距的重要因素。從全國(guó)的情況看，區(qū)域差距的重要原因之一在于城鄉(xiāng)差距。進(jìn)入新發(fā)展階段，要繼續(xù)把縮小城鄉(xiāng)差距作為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的首要任務(wù)。

以縮小城鄉(xiāng)差距扎實(shí)推進(jìn)共同富裕

我國(guó)是一個(gè)發(fā)展轉(zhuǎn)型大國(guó)，農(nóng)村人口占很大比重。改革開(kāi)放40多年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程不斷深入，城鄉(xiāng)差距逐步縮小。在全面深化改革中扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，仍然要把持續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距作為重大任務(wù)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心年初發(fā)布的《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2023》顯示，我國(guó)收入分配關(guān)系有所改善，居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本同步，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間居民收入差距縮小，脫貧人口和農(nóng)民工等重點(diǎn)群體收入穩(wěn)步增長(zhǎng)?？傮w看，自2012年至2022年這10年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距持續(xù)縮小。但需要注意的是，2022年，我國(guó)居民可支配收入基尼系數(shù)為0.467，仍處于收入差距較大的國(guó)家行列。2023年，我國(guó)收入最低的20％居民人均可支配收入僅為全國(guó)居民人均可支配收入的23.5％，比2013年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)；兩者可支配收入差額達(dá)到3萬(wàn)元。

導(dǎo)致居民收入差距較大的重要因素是城鄉(xiāng)收入差距。有研究表明，城鄉(xiāng)居民收入差距對(duì)總體收入差距的貢獻(xiàn)率為40％－60％。2023年，東部地區(qū)與西部地區(qū)人均可支配收入之比為1.6：1，但全國(guó)城鄉(xiāng)居民可支配收入之比為2.39：1；若將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)差距可能會(huì)更大。此外，城鄉(xiāng)差距也是導(dǎo)致不同群體收入差距的主要因素。由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元制度尚未完全打破，城鄉(xiāng)居民收入水平與收入結(jié)構(gòu)存在較大差異。以財(cái)產(chǎn)性收入為例，2023年城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距達(dá)到10：1。

要以縮小城鄉(xiāng)差距為重點(diǎn)促進(jìn)共同富裕。從浙江的實(shí)踐看，城鄉(xiāng)收入差距明顯縮小成為其推進(jìn)共同富裕的突出亮點(diǎn)。2023年，浙江城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為1.86：1，遠(yuǎn)低于我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距平均水平（2.39：1）；與2004年2.43：1的差距相比，下降了24％。提升農(nóng)村低收入群體的收入水平，成為縮小城鄉(xiāng)差距的重中之重。例如，2023年我國(guó)80％的農(nóng)村居民可支配收入低于全國(guó)平均水平。為此，要盡快制定實(shí)施一批縮小城鄉(xiāng)差距的重大舉措，以實(shí)現(xiàn)“2035年收入差距明顯縮小”“全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的基本目標(biāo)。

以基本公共服務(wù)均等化縮小城鄉(xiāng)差距

黨的二十屆三中全會(huì)指出，“在發(fā)展中保障和改善民生是中國(guó)式現(xiàn)代化的重大任務(wù)”?？s小城鄉(xiāng)差距，“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”，重中之重是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，突破口在于全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，并由此大幅縮小城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。數(shù)量巨大的農(nóng)民工群體成為影響城鄉(xiāng)收入差距的重要因素。2013年以來(lái)，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差額始終保持在18個(gè)百分點(diǎn)左右。也就是說(shuō)，近3億農(nóng)民工及其家屬尚未有效融入城鎮(zhèn)。由于難以完全享受到城市公共服務(wù)，增加預(yù)防性儲(chǔ)蓄成為眾多農(nóng)民工的無(wú)奈選擇。例如，城市居民的儲(chǔ)蓄率為30％左右，而農(nóng)民工的儲(chǔ)蓄率高達(dá)70％左右。農(nóng)民工市民化進(jìn)程滯后，不利于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)調(diào)整和消費(fèi)潛力釋放，成為逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要掣肘。

在有條件的地區(qū)全面實(shí)行居住證制度。2023年，我國(guó)外出農(nóng)民工平均年齡為38.9歲。也就是說(shuō)，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已成為外出農(nóng)民工的主體，他們對(duì)落戶城市的需求日趨強(qiáng)烈。按照黨的二十屆三中全會(huì)要求，有條件的地區(qū)要盡快全面實(shí)行與基本公共服務(wù)直接掛鉤的居住證制度，由此徹底改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使得規(guī)模巨大的農(nóng)民工群體在城市留得住、過(guò)得體面。

提升城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于社會(huì)保障支出水平較低，使得其在縮小收入差距方面的作用十分有限。例如，有研究表明，我國(guó)的收入再分配政策僅使得基尼系數(shù)下降10％左右，這與大部分歐洲國(guó)家20％－40％的水平有明顯差距。城鄉(xiāng)社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不平衡加大城鄉(xiāng)收入差距。以2020年為例，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)每月領(lǐng)取的金額是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取金額的16倍以上，兩者的絕對(duì)差距比2015年擴(kuò)大了42％。

讓土地成為廣大農(nóng)民的財(cái)富，是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)

黨的二十屆三中全會(huì)提出，“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。從現(xiàn)實(shí)情況看，由于農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制尚未建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)面臨多方面制度性障礙，由此成為盤活農(nóng)村土地資源、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要掣肘。

全面落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是廣大農(nóng)民最可靠的保障，也是農(nóng)村最大的財(cái)富所在。全面落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，將明顯增加農(nóng)村居民收入，將加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化進(jìn)程。有研究表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將使得農(nóng)村居民可支配收入提升34％，將使得城鄉(xiāng)居民可支配收入比由2.38：1縮小至1.77：1。目前，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及其用益物權(quán)尚未得到有效保障，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)改革仍面臨著一系列的矛盾與挑戰(zhàn)難題。例如，如何推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)？如何解決新型城鎮(zhèn)化與宅基地之間的矛盾與問(wèn)題？如何做實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)？為此，建議從法律上進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地用益物權(quán)，擴(kuò)大用益物權(quán)的范圍，給予經(jīng)營(yíng)主體更加穩(wěn)定的預(yù)期。進(jìn)一步解決好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需求，也是縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)共同富裕的重大任務(wù)。

在“兩個(gè)嚴(yán)格”（嚴(yán)格農(nóng)村土地用途規(guī)制和規(guī)劃限制）前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，以提升農(nóng)村土地的使用價(jià)值。其中，重在改變農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，在嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的同時(shí)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)，以明顯提升農(nóng)村土地利用價(jià)值。此外，要打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場(chǎng)分割，形成兩種所有制土地“同地同權(quán)同價(jià)”的平等制度安排，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。

從法律上賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整權(quán)利。有研究顯示，若進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，每年宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)值合計(jì)約4.4萬(wàn)億元。要進(jìn)一步完善農(nóng)民宅基地的統(tǒng)計(jì)和登記工作，把宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，從法律上賦予農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承的完整權(quán)利。要放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件，盡快改變轉(zhuǎn)讓限于本村村民之間的半商品化狀況等等。