甄學(xué)軍 中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院研究部

        3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。根據(jù)該方案，國(guó)務(wù)院將組建應(yīng)急管理部?？梢哉f(shuō)，這是我國(guó)建國(guó)以來(lái)力度最大的一次應(yīng)急管理改革。

        從“九龍治水”到“五指并一拳”

        根據(jù)方案，將國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國(guó)家防汛抗旱總指揮怒、國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部等13個(gè)部門(mén)的相關(guān)職能予以整合，組建全新的應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。

         中國(guó)地震局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部管理。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。同時(shí)，不再保留國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。

         改革方案提出組建專門(mén)的應(yīng)急管理部門(mén)意味著我國(guó)的災(zāi)害管理將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，整合多部門(mén)職責(zé)、由頂層機(jī)構(gòu)來(lái)管理則可以使災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施更為全面。至此，公共安全領(lǐng)域“九龍治水，單兵出擊”的困局將得以最終破除，各方應(yīng)急力量將“五指并一拳”，形成有效合力。

        應(yīng)急力量的集中、統(tǒng)一和整合，符合國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)

         從世界范圍來(lái)看，很多國(guó)家，特別是災(zāi)難、災(zāi)害高發(fā)的國(guó)家，在推動(dòng)應(yīng)急管理改革時(shí)，政府頂層部門(mén)往往會(huì)設(shè)立綜合性很強(qiáng)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，將這些部門(mén)與應(yīng)急救災(zāi)相關(guān)職能整合起來(lái)就可以統(tǒng)一應(yīng)對(duì)。以美國(guó)為例，眾所周知，美國(guó)的應(yīng)急管理能力在全世界首屈一指，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局即整合了中央到地方的救災(zāi)體系，該部門(mén)經(jīng)過(guò)多次實(shí)踐之后，最終從分散走向集中。2003年，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局成為了美國(guó)國(guó)家安全部的直屬部門(mén)。該局建立了一個(gè)統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調(diào)度體系，一遇重大災(zāi)害即可迅速動(dòng)員一切資源，在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行支援工作，將災(zāi)情損失降到最低。我國(guó)是全世界自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，我們應(yīng)該建成國(guó)際最先進(jìn)的應(yīng)急管理體系。

        與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的應(yīng)急管理體系還很落后，各個(gè)部門(mén)的職能既重疊交叉又有空白地帶，原有機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)很不適應(yīng)需要，因此組建國(guó)家層面的應(yīng)急管理部很有必要。

          應(yīng)急力量的整合，有利于我國(guó)應(yīng)急救援體系走向?qū)I(yè)化

         我國(guó)應(yīng)急建設(shè)發(fā)展較晚，始于2003年的“非典”時(shí)期。2006年，鑒于“非典”中的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的主要職責(zé)包括承擔(dān)國(guó)務(wù)院總值班工作，辦理向國(guó)務(wù)院報(bào)送的經(jīng)濟(jì)重要事項(xiàng)，督促落實(shí)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示、指示，協(xié)調(diào)和督促檢查各?。ㄊ小^(qū)）人民政府、國(guó)務(wù)院各部門(mén)應(yīng)急管理工作等。然而，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦只是一個(gè)傳達(dá)信息、協(xié)調(diào)各部門(mén)的辦公室，沒(méi)有直接指揮應(yīng)急力量的職能。應(yīng)急力量仍然分散在各個(gè)部門(mén)、委員會(huì)。但是，很多災(zāi)害并非單一存在。事實(shí)上，一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害，生產(chǎn)安全也極有可能受到影響，減災(zāi)委、武警、安監(jiān)、醫(yī)療等各個(gè)部門(mén)都必須去現(xiàn)場(chǎng)，分散的力量最終仍然需要國(guó)務(wù)院進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。新組建應(yīng)急管理部有利于公共安全事件的統(tǒng)一指揮應(yīng)對(duì)、協(xié)調(diào)處理和專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。

         公共安全，茲事體大，新組建的應(yīng)急管理部任重道遠(yuǎn)

         我國(guó)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，很多災(zāi)害事故又有著復(fù)合成因、牽涉方面眾多，把生產(chǎn)事故、火災(zāi)、地震、水旱災(zāi)害等綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，從健全公共安全體系出發(fā)，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，進(jìn)而提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，提升應(yīng)急管理的靈敏度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必須。秉持“問(wèn)題導(dǎo)向”，通過(guò)著眼于引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的具有科學(xué)性、前瞻性的制度設(shè)計(jì)，不僅精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，同時(shí)也打破了靠聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)機(jī)構(gòu)的既有救災(zāi)跨部門(mén)協(xié)調(diào)格局，減少了應(yīng)急資源儲(chǔ)備和裝備的重復(fù)建設(shè)，使應(yīng)急資源得以共享和靈活調(diào)配。

        同時(shí)，還應(yīng)看到，由于應(yīng)急管理的復(fù)雜性和專業(yè)性，改革有大量的基礎(chǔ)性工作要做，需要穩(wěn)步推進(jìn)。一是各個(gè)部門(mén)都有獨(dú)立的法律規(guī)范，這些法律法規(guī)又涉及眾多規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)行整合是一件非常復(fù)雜的工作。二是各個(gè)部門(mén)都有既定的工作運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于這樣一個(gè)重大的機(jī)構(gòu)改革，被合并的部門(mén)在心理上、實(shí)踐上的需要快速準(zhǔn)備，另外，改革還會(huì)涉及工作機(jī)制和相關(guān)人事變動(dòng)的問(wèn)題。三是此次機(jī)構(gòu)調(diào)整更多強(qiáng)化了事中和事后監(jiān)管，比如事中強(qiáng)調(diào)事故的響應(yīng)、救援和處置等，將傷亡損失最小化;事后強(qiáng)調(diào)恢復(fù)、保險(xiǎn)等等，但是其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同，安全問(wèn)題關(guān)乎民眾生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)穩(wěn)定，茲事體大，在強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管的同時(shí)，事前的預(yù)防也不能放松和削弱。  

        無(wú)論如何，面對(duì)公共安全事件，最重要的就是要解決統(tǒng)一指揮和聯(lián)合響應(yīng)的問(wèn)題。組建這樣一個(gè)綜合性應(yīng)急管理部門(mén)，體現(xiàn)了“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則，是國(guó)家治理體系和治理能力的又一次升級(jí)。