林堅 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

       國務(wù)院機構(gòu)改革取得重大進展，組建應(yīng)急管理部。這是順應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，切合我國實際而采取的舉措，非常重要，也非常及時。我國要打好三大攻堅戰(zhàn)：防范化解重大風(fēng)險、精準脫貧、污染防治，首當其沖的就是防范化解重大風(fēng)險，一旦出現(xiàn)緊急情況，必須加強應(yīng)急管理。應(yīng)急管理，特別需要系統(tǒng)思維。
       當前，我國發(fā)展進入新常態(tài)，改革進入深水區(qū)和攻堅期，經(jīng)濟社會發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題依然突出，國內(nèi)外形勢有一定的不確定性，不穩(wěn)定性因素增多，社會加速轉(zhuǎn)型，積聚了安全責(zé)任事故高發(fā)、勞資沖突不斷、社會道德失范、信任危機加深等社會風(fēng)險因素，出現(xiàn)了不同社會發(fā)展階段風(fēng)險因素交織疊加的特征，存在著很大的社會安全風(fēng)險。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會治安、經(jīng)濟安全、信息安全、社會結(jié)構(gòu)動蕩、恐怖活動甚至戰(zhàn)爭威脅都可能引發(fā)危機。
       不確定性是社會風(fēng)險的基本特征，已成為社會的常態(tài)。例如核設(shè)施建造、基因工程、化工技術(shù)、生態(tài)環(huán)境中存在的潛在風(fēng)險，以及由于經(jīng)濟波動、文化沖突、社會矛盾等導(dǎo)致的風(fēng)險。社會風(fēng)險具有擴散性，在條件和時機成熟的前提下會以相當快的速度傳播和擴散，甚至引發(fā)危機。一般社會問題和深層次社會問題、改革發(fā)展中的新問題與歷史遺留的老問題交織疊加，境外問題引發(fā)境內(nèi)問題，一地矛盾引發(fā)其他地方矛盾，一些單純利益沖突事件引發(fā)非直接利益群體參與等特點日趨明顯。由此容易引發(fā)重大、急性事件，影響城市社會安全和穩(wěn)定。
　　我國是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家，為防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急管理利用和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，日益顯示出緊迫性和重要性。
　　按照機構(gòu)改革方案，作為國務(wù)院組成部門，應(yīng)急管理部將在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局職責(zé)的基礎(chǔ)上，整合多個部委的相關(guān)職責(zé)。具體來說，將國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé),公安部的消防管理職責(zé),民政部的救災(zāi)職責(zé),國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé),中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合,組建應(yīng)急管理部。此外，中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局也由應(yīng)急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后,與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量,由應(yīng)急管理部管理。
       組建應(yīng)急管理部，有利于整合應(yīng)急資源，此前一些應(yīng)急資源分散在各個部門，隊伍建設(shè)的專業(yè)化、職業(yè)化程度不夠，在一些事故處理中出現(xiàn)了應(yīng)急隊伍的重大傷亡損失，組建應(yīng)急管理部有利于加強應(yīng)急隊伍和能力建設(shè)。
       此次機構(gòu)調(diào)整，更多強化了事中和事后監(jiān)管，比如事中強調(diào)事故的響應(yīng)、救援和處置等，將傷亡損失最小化，事后強調(diào)恢復(fù)、保險，等等，但是安全問題與其他情況不同，在強化事中和事后監(jiān)管的同時，事前的預(yù)防也不能放松和削弱。
       應(yīng)急管理是一個系統(tǒng)工程。應(yīng)對危機事件的趨勢，一是從危機事發(fā)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向事前預(yù)防、預(yù)警管理，二是從危機事后恢復(fù)管理轉(zhuǎn)向追究責(zé)任人、杜絕危機再發(fā)管理。危機管理對象擴展，包括從重視急性危機管理向重視慢性危機管理擴展，如生態(tài)危機管理、資源危機管理等；從重視有形危機管理向重視無形危機管理擴展，如關(guān)注文化安全、道德、信譽、心理等深層次問題。
        國家和社會是一個復(fù)雜系統(tǒng)，由多種要素構(gòu)成，具有不同的層次結(jié)構(gòu)。要運用系統(tǒng)思維和復(fù)雜性思維，分析公共安全領(lǐng)域的問題，提出總體目標，進行層次分解，設(shè)想所有可能出現(xiàn)的問題，并從整體中予以考慮。對社會安全風(fēng)險進行總體分析、預(yù)測，并隨著實踐的發(fā)展進行反饋、調(diào)整。安全風(fēng)險防范要求對全過程全面把握、全盤考慮。事先對可能發(fā)生的潛在風(fēng)險進行分析和研究。應(yīng)充分考慮：現(xiàn)實中存在哪些風(fēng)險？未來可能引發(fā)哪些風(fēng)險？應(yīng)用科學(xué)的方法進行預(yù)測。風(fēng)險發(fā)生的原因是什么？可以采取哪些預(yù)防措施？要預(yù)測、評估潛在風(fēng)險的危險性，按照危險度大小進行分類，并確定相應(yīng)的對策。在方案實施前，應(yīng)準備一定的應(yīng)急措施，以便問題發(fā)生時能將危害減至最小。一分預(yù)防勝過十分補救。對未來進行預(yù)測是規(guī)避風(fēng)險和利用風(fēng)險的重要內(nèi)容。
       必須系統(tǒng)把握社會風(fēng)險，全面認識風(fēng)險感知、風(fēng)險控制，從觀念、制度、實踐等層面理解社會風(fēng)險，建構(gòu)風(fēng)險診斷及風(fēng)險防范機制。以特定的社會風(fēng)險為研究對象，對社會風(fēng)險監(jiān)測識別、診斷分析、預(yù)警預(yù)控，最大限度地防范和規(guī)制風(fēng)險。理論探索和實踐應(yīng)用結(jié)合，對社會風(fēng)險進行前瞻，培養(yǎng)風(fēng)險意識，建設(shè)風(fēng)險文化，建立有效防控和治理風(fēng)險的機制，實現(xiàn)規(guī)避風(fēng)險、預(yù)見未來的目標。盡早發(fā)現(xiàn)并盡早化解苗頭性、傾向性風(fēng)險，避免矛盾過度積累和演化。針對發(fā)展中的風(fēng)險，高瞻遠矚，提出預(yù)測風(fēng)險、抵御風(fēng)險、化解風(fēng)險的對策。
       構(gòu)建社會安全風(fēng)險防范和預(yù)警機制，包括風(fēng)險預(yù)測、數(shù)據(jù)管理、信息分析、專家咨詢、動態(tài)模擬、預(yù)警演示、預(yù)控對策等內(nèi)容。通過預(yù)警并采取有效措施，及時排查化解安全隱患，防止和消除一些重大風(fēng)險甚至危機事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機的范圍、程度，使其不致造成嚴重災(zāi)害，做好面臨最壞結(jié)果的打算，向最好的方向努力。對于那些已經(jīng)積累到一定程度的重大風(fēng)險，或者可能引發(fā)系統(tǒng)性危機的嚴重結(jié)構(gòu)性矛盾，從應(yīng)對最困難的情況著想制定相關(guān)應(yīng)急、防范預(yù)案，預(yù)備相關(guān)應(yīng)對措施。一旦出現(xiàn)重大險情，必須果斷采取措施加以處置，避免風(fēng)險蔓延，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性危機的底線。
       構(gòu)建安全風(fēng)險防范和預(yù)警機制，包括預(yù)警信息、預(yù)警線或閾值、預(yù)警評價等，需要量化和細化，發(fā)揮監(jiān)測功能、警報功能、評判功能、免疫功能等。針對危機可能的演變情況制定各種預(yù)案，在時機成熟時依據(jù)預(yù)案采取防范措施，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)。預(yù)警系統(tǒng)的運作實質(zhì)上是在風(fēng)險防范和控制中的危機信號捕捉與風(fēng)險等級定位過程。通過預(yù)警并采取有效措施，防止和消除一些危機事故的發(fā)生，或者在一定程度上控制危機的范圍、程度，使其不致造成嚴重災(zāi)害。
       完善和健全安全管理體制、機制，建立多重防線危機管理體系（包括風(fēng)險管理、安全管理、應(yīng)急管理、危機管理），加強風(fēng)險應(yīng)對、處置能力，對危機進行科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、實時化、定量化、自動化、全程化管理。要做到不留死角，不留隱患，有案可查，有條不紊。
       應(yīng)急管理必須綜合治理，從過去“專業(yè)條塊分割管理”轉(zhuǎn)為“各部門高度協(xié)同綜合管理”；從單一管理主體轉(zhuǎn)向多方參與管理，發(fā)揮市民、各種社會組織的作用；從過去“應(yīng)急處置”轉(zhuǎn)為對“事前、事發(fā)、事中、事后”全過程進行監(jiān)控管理。
       在新形勢下，我國面臨的威脅和挑戰(zhàn)增多，特別是各種威脅和挑戰(zhàn)聯(lián)動效應(yīng)明顯。對此必須有清醒的認識，強化底線思維、系統(tǒng)思維，有效防范、管理、處理各種安全風(fēng)險，有力應(yīng)對、處置、化解各種危機和挑戰(zhàn)。
       應(yīng)急管理是國家治理體系的重要組成部分，必須全方位構(gòu)建應(yīng)急管理體制和機制。