髙世楫 國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長

廖毅敏 工信部電信研究院政策經(jīng)濟所

——一個政府工具的分析框架

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習近平總書記更進一步指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系……是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！保暯剑?014）。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。在全球化、信息化的新時代背景下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求我們充分利用信息化手段，構建新的體制機制，實現(xiàn)各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨領導人民管理國家事務的能力。在現(xiàn)代國家治理體系的基礎制度建設中，在提高國家治理能力的過程中，信息化將發(fā)揮不可或缺的重要作用。

完整準確地把握國家治理現(xiàn)代化的內涵與當前的重點

在漢語的語境和中國的文化傳統(tǒng)中，“國家治理”中的治理就是指統(tǒng)治者“治國理政”，國家和政府是唯一主體。在當代西方政治學和行政管理理論中，“治理”是指由包括政府在內的多種利益主體按照法律規(guī)定相互制約、形成社會秩序的過程（Bevir, 2012）。在我國的基本國情和基本政治制度下，“國家治理”是指中國共產(chǎn)黨代表和領導人民掌握政權，運行治權的過程，強調中國共產(chǎn)黨在縱覽全局、統(tǒng)籌各方的格局下，政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介組織、人民群眾各方主體共同發(fā)揮作用的治國理政。國家治理體系，就是保障國家有效運行各項制度所構成的制度體系。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的目標，也是完善中國特色社會主義制度的實際內容。改革開放以來，我國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、民族團結，開創(chuàng)了社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的良好局面，這說明我國國家治理體系總體上適應了我國國情和發(fā)展要求。同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)展距離人民群眾所期待的，真正實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還需進一步完善國家治理體系、提高國家治理能力。推進我國國家治理體系現(xiàn)代化，涵蓋了執(zhí)政黨管理國家的所有制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)。推進國家治理能力現(xiàn)代化，則是基于上述國家制度體系，全面提升管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。

現(xiàn)階段國家治理現(xiàn)代化的重要任務，應該是全面建設現(xiàn)代國家制度或者完成現(xiàn)代國家構建（State Building），更加有效地發(fā)揮國家和政府在現(xiàn)代國家治理體系中的核心作用。

從政府工具角度看信息化在國家治理現(xiàn)代化中的基礎作用

（一）政府工具：從治理能力視角審視現(xiàn)代國家建設

關于國家治理和社會發(fā)展的最新政治學和經(jīng)濟學研究表明，在一個國家的現(xiàn)代化進程中，完成現(xiàn)代國家構建或國家建設（State Building）,建立有效國家制度（Effective State）和提高國家的制度能力或國家能力（State Capacity），是一個國家實現(xiàn)現(xiàn)代化轉型的前提（胡鞍鋼等，2003；Fukuyama，2004，2011, 2014；Bell & Hindmoor，2009；Micklethwait and Wooldridge，2014）。相對于政治或公共政策，治理只是一種執(zhí)行，其傳統(tǒng)上應該屬于公共行政的領域。

一種威權政體可能有很好的治理，正如一種民主政體也可能管理不善。這種治理能力是“建制性”（Infrastructural）權力，也就是一個國家通過制度而治理整個社會的能力，其發(fā)生作用與一個國家的各種物質和制度基礎設施有關，決定了政府治理的質量和成效(Mann, 1993)。

同時，從政府工具的觀點來審視國家治理體系和治理能力，主要可以用四個方面來考量分析。一是從程序性角度衡量，韋伯式官僚體制是任何一個國家政府運行的基礎，幾乎所有的治理活動依托于官僚體制下的各種行政程序；二是從能效角度衡量，這種能效通常指向政府的汲取能力、官僚的教育程度和專業(yè)化水平等，也可以分為經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理等具體職能；三是從輸出結果來衡量，良好的程序和強大的政府能力本身并不是目的，我們希望政府能夠提供教育、公共衛(wèi)生、公共安全以及國防等優(yōu)質服務；四是審視官僚自治的水平，某種意義上，適度的官僚自治能帶來最優(yōu)的政府治理成效，過于僵化的授權意味著低效，而過于放縱的授權則走向國家混亂。而在國家和政府充分履行其承擔的各種責任的同時，要保障民眾權利、約束政府權力，這就必須要求一個國家有完備的法治基礎。

（二）信息節(jié)點：政府在國家治理體系中的核心作用

針對國家治理體系中的政府角色和作用，英國學者克里斯托弗?胡德（Hood，1983）提出了由信息節(jié)點（Nodality）、政府權威（Authority）、公共財富（Treasure）、政府組織（Organization）等四個政府工具所構成的NATO分析框架，從工具主義的觀點來審視政府治理的成效。在胡德的NATO分析框架里，信息節(jié)點是最基礎的也是應用最為廣泛的治理工具。他認為，所謂信息節(jié)點（Nodality）是指具有處在信息網(wǎng)絡或社交網(wǎng)絡（不一定是“正中間”）當中的屬性，政府就是典型的“信息節(jié)點”。

與此同時，政府作為“信息節(jié)點”具備有別于其他群體的關鍵特征，政府信息節(jié)點在國家社會所處的中心位置，是其他組織和個人所無法企及的。

首先，政府節(jié)點具有法律授予的權威地位，是其他組織和個人所無法擁有的。這個節(jié)點能夠正式頒布命令、令行禁止、保障安全、公正裁決，比其他信息節(jié)點在獲取和使用信息方面具有優(yōu)勢，其發(fā)布信息的影響力也遠遠超過其他組織和個人。特別是出于國家安全的需要，美國等崇尚個人自由至上的國家，賦予了國家機構以各種方式收集國內外任何個人各類信息的權力，包括通過非法入侵的方式監(jiān)聽外國首腦電話（Greenwald, 2013; The Washington Post, 2013）。

其次，政府節(jié)點擁有強大的資源和財力作為支撐，是任何組織和個人難以匹敵的。政府依法獲得汲取能力，通過稅收等方式動員和調動社會資源。中國第六次全國人口普查歷經(jīng)三年，經(jīng)費總預算達到80億元。全球任何國家動員資源收集信息的能力，是任何組織和個人都不容易做到的。雖然Google、Facebook、沃爾瑪?shù)仁占似溆脩?、客戶所產(chǎn)生的巨量信息，但其信息的質量和完整性，遠不及政府所收集的信息，此外政府還可以依法強制性獲得這些非政府機構所收集到的信息。

再次，政府節(jié)點擁有龐大的組織體系作為后盾，是其他組織所無法抗衡的。中央和地方各級政府形成的組織網(wǎng)絡、人員隊伍、機器設備等基礎，決定了這個信息節(jié)點的強大執(zhí)行能力。在中國，僅第六次全國人口普查就通過各級政府動員了超過600萬普查人員。

此外，如果把社會治理視為基于授權的政府職能向外延伸的過程，政府信息節(jié)點的作用將得到進一步強化和擴展。社會治理需要政府成為國家——社會關系轉型的紐帶，政府的權威通過授權或委托方式賦予公眾與社會組織，從而形成以市場機制為基礎、多方參與社會治理的局面。一方面，需要政府提高回應性，主動開啟政民雙向溝通渠道，提供公共參與的平臺和所需資源，政府信息節(jié)點的作用得到增強。另一方面，社會組織是社會治理的重要參與方，也成為承接政府職能向外延伸的重要載體。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、扶貧救災等原由政府把持的核心職能向社會組織讓渡,新型的組織方式和協(xié)同工作進一步擴展了政府信息節(jié)點的網(wǎng)絡。

（三）信息時代中持續(xù)創(chuàng)新、不斷強化的政府信息節(jié)點

當前，從電子郵件、互聯(lián)網(wǎng)、視頻監(jiān)控、移動電話，乃至云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息通信技術，日益廣泛應用于政府部門，電子政務應用日益成為增強治國理政能力的新手段。尤其是信息技術降低交易成本的特性，使得信息時代成為基于信息傳遞、擴散的多元化治理工具，充分發(fā)揮效用的舞臺。

核心業(yè)務數(shù)據(jù)庫與基礎信息數(shù)據(jù)庫進一步凸顯了政府獲取信息的能力，儼然成為現(xiàn)代國家治理的新基石。人口、企業(yè)法人等一批重要基礎信息庫，金融、稅收、質檢、社保、教育等關鍵領域核心業(yè)務數(shù)據(jù)庫正在發(fā)揮著重要作用。例如，金盾工程建成了覆蓋13億人口的國家人口數(shù)據(jù)庫，各級人口管理數(shù)據(jù)庫為公安機關提供1.3億人次查詢服務，協(xié)助破案227萬起，挽回經(jīng)濟損失40多億元。國家統(tǒng)計局建成了統(tǒng)計信息庫，該數(shù)據(jù)庫共包含3400多個指標、320個分組、105.26萬筆數(shù)據(jù)。國家工商總局已經(jīng)建成了完整的企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫。

財政稅收領域的電子政務應用不斷增強國家對財富的汲取能力，夯實了現(xiàn)代國家治理的基礎和制度。信息技術創(chuàng)新和拓展了納稅服務的內容和方式，稅務網(wǎng)站、12366納稅服務熱線、短信服務系統(tǒng)等一體化納稅服務平臺，實現(xiàn)了網(wǎng)絡申報和繳稅的全覆蓋，使納稅人能夠更加及時準確地了解稅法規(guī)定，更加方便快捷地辦稅，更加全面有效地享受稅收優(yōu)惠政策。同時，讓國家政府能夠實時掌握稅收工作各方面信息，精確實施稅收風險監(jiān)控，大幅度提高稅收征管水平。

基于網(wǎng)絡的多元化平臺不斷擴展政府權威的外延，正打造一個更可信的國家認同的基礎。在網(wǎng)絡時代下，政府網(wǎng)站、政務微博、網(wǎng)上聽證等多種網(wǎng)絡方式，更加豐富了政民互動、公共參與的便捷渠道。深化信息公開已成為打造透明政府、贏得公眾信任的現(xiàn)實選擇，人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權更多地置于陽光下，更廣泛地動員人民依法管理國家事務和社會事務成為可能?；ヂ?lián)網(wǎng)已成為政民互動、公民參與、監(jiān)督公權的新窗口，互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信已經(jīng)成為一個最廣泛、最常見的參政議政場所，網(wǎng)民的輿論能量成為完善決策和監(jiān)督公權的最好伙伴，網(wǎng)絡已經(jīng)成為社會動員的沃土，成為知民情、聚民智、匯民意的沃土。

基于業(yè)務系統(tǒng)的行政創(chuàng)新驅動治理能力的現(xiàn)代化，組織整合的協(xié)同政府成為可能。各中央部委通過電子政務業(yè)務系統(tǒng)建設，為促進政府職能轉變和增強治理能力發(fā)揮了重要作用。金財、金審、金盾、金保、金質、金土、金農(nóng)等一大批關鍵電子政務工程建設，支撐了大量政府核心業(yè)務的運行，在政府宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面發(fā)揮了不可替代的作用。基于信息的共享促進了跨部門業(yè)務協(xié)同，將有力推動現(xiàn)代整體政府建設。國家圍繞宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的需要，積極推進信息共享和業(yè)務協(xié)同，不斷擴大應用領域，特別是在綜合治稅、人口管理、公共服務、應急管理等方面大大提高了行政效率和服務水平。

現(xiàn)階段以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的初步考慮

信息化改變了經(jīng)濟社會的運行方式，也改變了國家治理的方式(Dunleavy et. al, 2008)。特別是，信息化使國民獲得的信息更加全面、及時，其參與公共治理的能力得到加強，國家與國民之間的互動更加密切，這對政府有效響應國民需求提出了挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)將是長期性的。

對于處于現(xiàn)代化中期階段的中國，我們當前國家治理所面臨的問題有其獨特的歷史性、階段性和文化性特點。從上述政府工具論角度，我們認為信息化能夠為提高國家治理能力提供重要的支撐。

（一）加強網(wǎng)絡環(huán)境下法治國家建設

加強民主法制信息化建設。加快人大信息系統(tǒng)建設，完善法律信息庫。整合共享有關信息資源，完善政協(xié)業(yè)務網(wǎng)絡系統(tǒng)。加快推進法院系統(tǒng)信息化，建設完善法院案件管理及決策支持系統(tǒng)。加快推進檢察系統(tǒng)信息化，建設以控告舉報與刑事申訴、偵查監(jiān)督等為主的檢察院法律監(jiān)督信息系統(tǒng)。

推進立法司法過程的網(wǎng)絡公開和公眾參與。鼓勵采用網(wǎng)上聽證、互聯(lián)網(wǎng)征集意見等新方式，提高廣大群眾參與政府立法的積極性。通過微博、網(wǎng)絡視頻等多種信息傳遞方式，聯(lián)合媒體開展網(wǎng)絡庭審直播，讓社會公眾能夠即時了解庭審信息并發(fā)表評論意見，創(chuàng)造公開透明的司法環(huán)境。

建立紀檢監(jiān)察的信息化體系。加快建設行政監(jiān)察信息系統(tǒng)，以落實違法違紀責任追究為重點，加強行政權力運行監(jiān)察監(jiān)管機制，完善電子監(jiān)察系統(tǒng)。以行政許可和行政處罰等執(zhí)法行為為重點，建設行政執(zhí)法監(jiān)督信息系統(tǒng)。有序引導網(wǎng)絡反腐走向規(guī)范化，加強群眾對黨員干部的監(jiān)督。

構建公開透明的政府問責機制。建設公眾訴求信息管理平臺，改進信訪工作方式，實行網(wǎng)上受理信訪制度，拓寬民意反映渠道。利用以公民身份證號碼為基礎的統(tǒng)一社會信用代碼制度及不動產(chǎn)登記制度，為預防和懲治腐敗夯實基礎。

（二）加大關鍵業(yè)務系統(tǒng)和基礎信息對國家宏觀調控決策支持力度

不斷完善宏觀經(jīng)濟信息資源庫建設，強化金融、稅收、統(tǒng)計等基礎信息資源開發(fā)利用，逐步完善消費、投資、進出口以及經(jīng)濟運行、節(jié)能減排、知識產(chǎn)權等方面的業(yè)務信息資源，提高宏觀調控的科學性、預見性和有效性。

建設和完善以法人組織機構代碼為標識的機關法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團法人及其他依法成立的各類機構單位基礎信息庫。為企業(yè)發(fā)展、勞動就業(yè)、產(chǎn)業(yè)安全等信息的監(jiān)測分析和評價決策提供支持。

建立全國聯(lián)網(wǎng)個人稅收登記系統(tǒng)，加快不動產(chǎn)登記系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)，為建立按家庭總收入征收個稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅收制度改革提供完整的信息支撐。

推進政府數(shù)據(jù)資源公開，抓緊研究制定《政府信息資源開發(fā)利用法》、《政府信息資源管理條例》等法律法規(guī)，推動我國政府數(shù)據(jù)開放平臺的建立，提升公共數(shù)據(jù)資源的社會效用。

（三）加快提升市場監(jiān)管重要業(yè)務系統(tǒng)的支撐能力

加快建設和完善價格監(jiān)管、價格監(jiān)測預警、成本調查、價格鑒證、藥品和醫(yī)療器械價格評審、價格監(jiān)督檢查等信息系統(tǒng)，形成統(tǒng)一協(xié)調的價格管理和數(shù)據(jù)共享平臺，加強重要商品的市場價格監(jiān)測預警、價格調控、監(jiān)督檢查。

建立跨部門統(tǒng)一共享的信用信息平臺，利用人口和法人基礎信息庫，依托部門和地方建設的業(yè)務信息系統(tǒng)，進一步完善公民和法人的信貸、納稅、履約、生產(chǎn)、交易、服務、工程建設、參保繳費，以及違法違紀等信用信息記錄，依法實現(xiàn)信用信息的跨部門共享，推動市場的誠信體系建設。

加快建設食品藥品監(jiān)管信息化工程，進一步加強對食品與藥品、醫(yī)療器械生產(chǎn)、流通和使用全過程監(jiān)管業(yè)務的緊密協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)食品藥品流通過程的透明監(jiān)管，支持食品藥品安全事件的預防預警和應急處置。

加快建設金融監(jiān)管信息系統(tǒng)，完善針對金融業(yè)系統(tǒng)性風險、信用風險、市場風險的風險管控和信息共享系統(tǒng)，重點加強對外匯業(yè)務、資本市場交易和跨境資金流動等的動態(tài)監(jiān)測和信息共享。建設和完善金融信息平臺。

（四）加快信息惠民，推動公共服務創(chuàng)新

加快數(shù)字教育資源公共服務平臺建設，全面加強基礎教育、職業(yè)教育、高等教育等優(yōu)質教育資源開發(fā)與應用，不斷擴大優(yōu)質教育資源的共享范圍，逐步建立廣覆蓋、多類型、多層次、開放便捷的終身教育資源體系。推動網(wǎng)絡專遞課堂、名師課堂、名校課堂建設，逐步形成優(yōu)質教學資源傳遞機制。構建師生網(wǎng)上學習、教學相長空間環(huán)境，促進形成教育資源共享利用的環(huán)境。

以建立城鄉(xiāng)居民電子健康檔案和電子病歷為重點，建設支持各級醫(yī)院上下聯(lián)動、醫(yī)保醫(yī)藥醫(yī)療業(yè)務協(xié)同、居民健康監(jiān)測咨詢等的醫(yī)療健康公共服務信息系統(tǒng)，支持醫(yī)療機構分級協(xié)作和醫(yī)保支付即時結算。建立和完善基層醫(yī)療衛(wèi)生管理系統(tǒng)。發(fā)展遠程醫(yī)療，促進醫(yī)療衛(wèi)生公共服務均等化。完善以疾病控制網(wǎng)絡為主體的公共衛(wèi)生管理信息系統(tǒng)。

推進社會保障卡應用，建設覆蓋鄉(xiāng)村社區(qū)、實現(xiàn)多險種和跨省區(qū)接續(xù)的社會保險經(jīng)辦服務信息系統(tǒng)。實現(xiàn)社會保險經(jīng)辦服務的多險種跨省區(qū)可接續(xù)，規(guī)范業(yè)務辦理流程，控制資金風險，實現(xiàn)精細化管理，為完善社會保障制度提供信息支持，不斷提升國家社會保障的能力和水平。

（五）在信息時代持續(xù)推進社會治理方式創(chuàng)新

建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為標識、以居民身份證信息為主要內容的國家人口基礎信息庫。以人口基礎信息為基準，建立信息共享和校核機制，初步實現(xiàn)相關部門人口信息資源的實時共享，為實有人口統(tǒng)籌管理、社會治安狀況等的監(jiān)測分析和評價決策提供信息支持，支撐社會管理綜合信息系統(tǒng)建設。

進一步建設和完善應急管理信息系統(tǒng)，加強對自然災害、公共衛(wèi)生事件和突發(fā)群體性事件的信息報送、預測預警、分析評估、輿論引導、應急預案智能化聯(lián)動、預警信息發(fā)布、應急通信、應急指揮、防災減災、應急隊伍和物資調配、應急處置責任認定等信息能力建設。

充分利用、整合和完善各類社會管理動態(tài)綜合信息，加強網(wǎng)絡輿情分析，健全網(wǎng)上輿論動態(tài)引導管理機制。出臺并實施信息網(wǎng)絡實名登記制度，強化虛擬社會治理。

注：

本文曾以“信息化在推進國家治理現(xiàn)代化中的基礎性作用：政府工具論角度的分析框架”為題收錄于《中國信息年鑒2014》。此處發(fā)表時有少量修改，參考文獻略。