【學(xué)思踐悟】

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出“協(xié)同推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革”的基本目標(biāo)，展現(xiàn)了黨中央全面深化法治領(lǐng)域改革的堅(jiān)強(qiáng)決心。試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法。習(xí)近平總書記指出：“抓好試點(diǎn)對(duì)改革全局意義重大。要認(rèn)真謀劃深入抓好各項(xiàng)改革試點(diǎn)，堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，鼓勵(lì)探索、大膽實(shí)踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，帶動(dòng)面上改革?！痹圏c(diǎn)方法的廣泛運(yùn)用，反映了國(guó)家治理思路從重視經(jīng)驗(yàn)邏輯到兼顧科學(xué)理性的轉(zhuǎn)變。在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的背景下，深化法治領(lǐng)域改革不僅需要適時(shí)推出改革試點(diǎn)，確保其力度、進(jìn)度與社會(huì)可承受度相適應(yīng)，也需要重視試點(diǎn)評(píng)估工作，以助力試點(diǎn)工作高質(zhì)量開(kāi)展。

試點(diǎn)評(píng)估的必要性和可行性

試點(diǎn)是一種社會(huì)實(shí)驗(yàn)，改革主導(dǎo)者在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定改革方案，在相對(duì)較小的范圍內(nèi)檢驗(yàn)這些方案的有效性。改革所具有的科學(xué)實(shí)驗(yàn)屬性，使其實(shí)施方案的選擇具有舉足輕重的意義。而最好的實(shí)驗(yàn)是對(duì)各種相關(guān)因素給予適當(dāng)控制的結(jié)果。同自然科學(xué)實(shí)驗(yàn)室研究類似，改革試點(diǎn)也需要注重來(lái)自環(huán)境、條件、人員等各方面變量因素的實(shí)質(zhì)影響。改革方案的理性選擇，取決于改革主導(dǎo)者對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的認(rèn)知和掌握程度。在此過(guò)程中，評(píng)估方法的運(yùn)用，即通過(guò)一系列定性、定量的評(píng)估手段來(lái)衡量改革措施的有效性，直接影響決策者對(duì)改革思路妥當(dāng)性的判斷。

在法治領(lǐng)域改革試點(diǎn)中重視評(píng)估工作，有助于明晰試點(diǎn)方案的實(shí)踐效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)整與預(yù)期存在偏差的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，從而可以最大限度節(jié)約改革成本，實(shí)現(xiàn)改革效益的最優(yōu)化，并增強(qiáng)試點(diǎn)結(jié)論的可靠性。對(duì)于那些在評(píng)估后得出否定性結(jié)論的改革試點(diǎn)，可以及時(shí)調(diào)整乃至終止，避免制度成本的無(wú)謂消耗。只有經(jīng)過(guò)評(píng)估認(rèn)為改革試點(diǎn)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)并取得積極效果的，才可以在總結(jié)和提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法將其中可復(fù)制、可推廣的做法固定下來(lái)。這不僅可以保證制度變革取得更好的實(shí)施效果，也可以有效避免推出不切實(shí)際的法律修改方案。通過(guò)試點(diǎn)評(píng)估這個(gè)“支點(diǎn)”，法治領(lǐng)域改革就能以漸進(jìn)、穩(wěn)妥的方式得到不斷鞏固和有序發(fā)展。

無(wú)論是已為我國(guó)刑事訴訟法所接納并保持高適用率的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，還是其他一些廣泛適用的司法制度，如社區(qū)矯正等，大體上都是以這樣的方式獲得支持依據(jù)的。以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)為例。2017年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議了最高法、最高檢關(guān)于在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告。常委會(huì)組成人員在發(fā)言中普遍認(rèn)為，開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)“對(duì)完善刑事訴訟制度、優(yōu)化司法資源配置、依法及時(shí)有效懲治犯罪、加強(qiáng)人權(quán)司法保障具有重要意義”。基于此，2018年刑事訴訟法修改不僅正式設(shè)立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，還將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬確立為刑事訴訟法的重要原則。這些初步實(shí)踐，充分證明了試點(diǎn)評(píng)估方法具有現(xiàn)實(shí)可行性，其積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)也可以為后續(xù)的試點(diǎn)評(píng)估工作提供有益參考。

探索試點(diǎn)評(píng)估的有效方法

試點(diǎn)評(píng)估的關(guān)鍵在于比照。只有將試點(diǎn)與非試點(diǎn)、試點(diǎn)前后的情況加以比較，才能洞悉改革是否有效，以及在多大程度上有效。概括而言，試點(diǎn)評(píng)估可分為橫向和縱向比照兩種形式。

橫向比照以空間為維度，將試點(diǎn)區(qū)域與非試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行同期對(duì)照，審視預(yù)期變化是否在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生。如果試點(diǎn)區(qū)域的相關(guān)指標(biāo)顯著優(yōu)于非試點(diǎn)區(qū)域，則可初步判定試點(diǎn)舉措取得實(shí)效。具體來(lái)說(shuō)，就是將試點(diǎn)區(qū)域設(shè)定為實(shí)驗(yàn)組，來(lái)執(zhí)行新的制度、程序；非試點(diǎn)區(qū)域作為對(duì)比組，不執(zhí)行任何改革舉措，只作為對(duì)比參數(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。合理劃分實(shí)驗(yàn)組和對(duì)比組，需遵循兩個(gè)原則。一是相對(duì)獨(dú)立原則，避免相互影響和混淆。二是類似性原則，即實(shí)驗(yàn)組和對(duì)比組的基本情況應(yīng)當(dāng)相近，從而使之具有可比性。例如，在司法改革試點(diǎn)中，應(yīng)選擇人員基數(shù)、資源配置、辦案規(guī)模等方面情況相當(dāng)?shù)氖^(qū)市進(jìn)行數(shù)據(jù)對(duì)照。

縱向比照以時(shí)間為維度，對(duì)試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行周期性信息監(jiān)測(cè)，比較改革舉措實(shí)施前后的變化趨勢(shì)，以此反映改革試點(diǎn)的實(shí)際效果，并以之考察試點(diǎn)方案實(shí)施后一段時(shí)間內(nèi)改革對(duì)試點(diǎn)地區(qū)可能產(chǎn)生的持續(xù)性影響。這種比照方式可應(yīng)用于所有試點(diǎn)評(píng)估當(dāng)中，尤其是在難以找到適宜的橫向?qū)Ρ冉M的情況下，進(jìn)行試點(diǎn)啟動(dòng)前后的比照往往是最佳選擇。但這種方式也有缺陷，即在相對(duì)有限的時(shí)間單元內(nèi)，很難準(zhǔn)確判識(shí)前測(cè)與后測(cè)之間是否存在其他因素影響改革效果。因此，在運(yùn)用縱向比照時(shí)，應(yīng)全面預(yù)判潛在干擾因素，并盡可能削弱其對(duì)試點(diǎn)評(píng)估的作用能力。

橫向比照和縱向比照這兩種評(píng)估形式，在實(shí)踐中既可以單獨(dú)運(yùn)用，也可以相互結(jié)合。二者的相互結(jié)合、綜合運(yùn)用，在很大程度上有助于提升試點(diǎn)評(píng)估的科學(xué)效用。而無(wú)論是橫向比照還是縱向比照，都要建立在研究成本、對(duì)象環(huán)境等客觀條件的基礎(chǔ)上，遵循科學(xué)合理的程序環(huán)節(jié)。

優(yōu)化試點(diǎn)評(píng)估的科學(xué)程序

法治領(lǐng)域改革的系統(tǒng)性，決定了試點(diǎn)評(píng)估的復(fù)雜性，也對(duì)試點(diǎn)評(píng)估程序的妥當(dāng)性與精細(xì)化提出了較高要求。實(shí)踐中，可以從前期方案規(guī)劃、中期數(shù)據(jù)收集以及后期結(jié)論推導(dǎo)等維度優(yōu)化評(píng)估程序。

前期做好方案規(guī)劃。在這一階段，影響方案合理性的因素主要有兩方面：指標(biāo)設(shè)定和周期選擇。比照方法的運(yùn)用需圍繞一系列數(shù)據(jù)指標(biāo)展開(kāi)，而這些數(shù)據(jù)指標(biāo)應(yīng)具備客觀反映改革成效的能力。為此，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身的預(yù)期目標(biāo)，做好前期規(guī)劃，設(shè)計(jì)相對(duì)合理的評(píng)估指標(biāo)。如果改革措施的預(yù)期目標(biāo)并不唯一，那么指標(biāo)設(shè)定也應(yīng)區(qū)分層次。例如，司法責(zé)任制改革的目標(biāo)之一是提升辦案效率，那么，試點(diǎn)地區(qū)在單位時(shí)間內(nèi)的結(jié)案數(shù)量就可作為橫縱比照的主要對(duì)象；而個(gè)案公正度的改善，作為此項(xiàng)改革的另一預(yù)期目標(biāo)，也應(yīng)通過(guò)一系列指標(biāo)比對(duì)予以佐證，如當(dāng)事人的認(rèn)可度、申訴上訪比率等?？傊?，試點(diǎn)改革的評(píng)估體系由多對(duì)變量關(guān)系構(gòu)成，每對(duì)變量關(guān)系往往囊括多項(xiàng)衡量指標(biāo)，構(gòu)成評(píng)估方案的大致框架。同時(shí)，評(píng)估周期的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)與改革目標(biāo)相協(xié)調(diào)。一方面，方案需預(yù)留足夠時(shí)間，確保在人員操作、資源配置、規(guī)則實(shí)施等環(huán)節(jié)完成磨合適應(yīng)。另一方面，制度設(shè)計(jì)越復(fù)雜，評(píng)估周期也就越長(zhǎng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在成本投入相對(duì)充足的前提下，3年通常是評(píng)估活動(dòng)的周期分界線。當(dāng)然，如果相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)狀況提前呈現(xiàn)出穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，評(píng)估周期可相應(yīng)縮短；相反，倘若指標(biāo)數(shù)值始終處在大幅波動(dòng)中，就需要及時(shí)調(diào)整試點(diǎn)舉措，對(duì)評(píng)估周期做必要延長(zhǎng)。

中期做好數(shù)據(jù)收集。在試點(diǎn)運(yùn)行周期內(nèi)，評(píng)估者應(yīng)隨時(shí)監(jiān)控改革舉措的實(shí)施狀況，而不能等試點(diǎn)周期結(jié)束才著手提取數(shù)據(jù)。目前，各級(jí)司法機(jī)關(guān)都建立了相對(duì)成熟的業(yè)務(wù)信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，這有助于定量數(shù)據(jù)的高效整合。同時(shí)，評(píng)估活動(dòng)不能只看統(tǒng)計(jì)報(bào)表所呈現(xiàn)的比對(duì)結(jié)果，還應(yīng)通過(guò)參與觀察、深度訪問(wèn)、個(gè)案研究等定性手段，捕捉試點(diǎn)運(yùn)行中的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題。比如，在人員分類管理改革試點(diǎn)中，對(duì)參與其中的個(gè)體進(jìn)行定期訪談，可以衡量其主觀態(tài)度的發(fā)展變化。

后期做好結(jié)論推導(dǎo)。相關(guān)分析、應(yīng)用線性回歸、多元數(shù)據(jù)分析等評(píng)估模型的正確運(yùn)用，是確保指標(biāo)之間科學(xué)比對(duì)的關(guān)鍵。因此，評(píng)估報(bào)告的結(jié)論意見(jiàn)應(yīng)以理性的統(tǒng)計(jì)測(cè)量為準(zhǔn)，杜絕先入為主的主觀臆斷。這要求評(píng)估主體秉持實(shí)事求是原則，避免刻意篩選數(shù)據(jù)資料，導(dǎo)致試點(diǎn)呈現(xiàn)出的積極效果并非源于改革舉措的影響，而是由于試點(diǎn)參與者知曉自己的行為或態(tài)度將接受監(jiān)測(cè)而有意做出非自然行為。為此，可以考慮引入高校、科研機(jī)構(gòu)等外部力量，協(xié)助完成各項(xiàng)評(píng)估分析工作，以保證評(píng)估主體的中立性。

（作者：李?yuàn)^飛，系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）