在九屆全國人大期間的一次省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上,有一個(gè)省的人大常委會(huì)主任提出,現(xiàn)在,全國人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人稱“委員長”,縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人稱“主任”,而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)“主席”。為什么作這樣的區(qū)別,不大好理解,是否可以把這三個(gè)名稱統(tǒng)一起來?

這里提出一個(gè)問題:這三個(gè)不同的名稱是怎么來的?

我們先說“委員長”這個(gè)名稱。

《毛澤東傳1949—1976》中記載,在1954年起草憲法的過程,曾一度考慮在全國人民代表大會(huì)設(shè)議長和副議長,后來改為全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長和副委員長。

1954年3月23日,在中華人民共和國憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議上,中共中央提出了《中華人民共和國憲法草案(初稿)》,這個(gè)初稿用的是“議長”名稱。在這次會(huì)議上,毛澤東在解釋為什么設(shè)國家主席時(shí)就提到了“議長”。他說:“為了保證國家安全起見,設(shè)了個(gè)主席。我們中國是一個(gè)大國,疊床架屋地設(shè)個(gè)主席,目的是為著使國家更加安全。有議長,有總理,又有個(gè)主席,就更安全些,不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病。”

在對(duì)憲法草案初稿的討論、修改中,是用“議長”還是用“委員長”的名稱一直有不同看法。關(guān)于用“議長”,不贊成的意見說,用“議長”不見得好；贊成的意見提出,用“議長”為什么不可以?關(guān)于用“委員長”,不贊成的意見說,叫“委員長”不好,大家都不喜歡；贊成的意見提出,用“委員長”沒有什么不好,就是蔣介石用過,所以人們不愿用。另外,還有一種意見提出,用“主席”怎么樣?不贊成的意見說,那就和國家主席名稱一樣,老百姓分不清。

在討論中,憲法起草委員會(huì)副秘書長田家英解釋說,“議長”這個(gè)名稱與全國人民代表大會(huì)不相稱,全國人民代表大會(huì)是個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān),不只是議事機(jī)關(guān)。憲法起草委員會(huì)秘書長李維漢說,暫時(shí)還用“委員長”這個(gè)名稱吧,將來有了合理化建議再改。這樣,修正稿沒有用“議長”、也沒有用“主席”,用的是“委員長”這個(gè)名稱。我們看到,1954年6月14日中央人民政府委員會(huì)通過、向社會(huì)公布全民討論的《中華人民共和國憲法(草案)》用的正是“委員長”這個(gè)名稱。

1954年9月20日一屆全國人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定,全國人大常委會(huì)由“委員長、副委員長若干、秘書長、委員若干人”組成。這樣,“委員長”這個(gè)名稱在憲法上確定了下來。1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法對(duì)此都沒有作修改,“委員長”名稱延用至今。

我們?cè)僬f“主任”這個(gè)名稱。

1954年制定憲法時(shí)認(rèn)為,地方人大不需要設(shè)立常委會(huì)。劉少奇在憲法草案說明中解釋說,全國人大工作的繁重,當(dāng)然不是地方各級(jí)人大所能夠相比的。全國人大行使國家立法權(quán),地方各級(jí)人大沒有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人大,因?yàn)榈貐^(qū)越小,就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人大不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。這樣,在1954制定憲法時(shí),確定地方人大不設(shè)常委會(huì),自然在當(dāng)時(shí)也就不涉及地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人的名稱問題。

黨的十一屆三中全會(huì)召開不久,1979年7月,五屆全國人大二次會(huì)議通過了關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議,規(guī)定:縣和縣以上的各級(jí)地方人大設(shè)立常委會(huì),它是本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。設(shè)立地方人大常委會(huì),是為了擴(kuò)大人民民主,加強(qiáng)和健全社會(huì)主義法制,保證和便于人民管理國家大事。這次會(huì)議通過的地方組織法與1954年制定的地方組織法相比,增加了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)”一章,其中規(guī)定:常委會(huì)由主任一人、副主任若干人和委員若干人組成。由此,確定了地方人大常委會(huì)“主任”名稱,它比“委員長”名稱晚出現(xiàn)了近25年。這也就是說,“主任”名稱與“委員長”名稱不是同步考慮確定的。

最后,我們說“主席”這個(gè)名稱。

在縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)立以前,地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議是由本級(jí)人民委員會(huì)(政府)召集的。縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)設(shè)立后,縣級(jí)以上地方人民代表大會(huì)會(huì)議改由本級(jí)人大常委會(huì)召集,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議仍由本級(jí)人民政府召集,這顯然不大順當(dāng)。

在憲法和地方組織法確立縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)后,一直有意見提出,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也設(shè)立常委會(huì)。這個(gè)意見沒有被采納。但是,1986年再次修改地方組織法時(shí)增加規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集下一次本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。從此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議也不再由本級(jí)政府召集。

1995年修改地方組織法又增加規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席,并可以設(shè)副主席一人至二人,主席、副主席是主席團(tuán)的當(dāng)然成員。這是總結(jié)了地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),目的是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)和組織建設(shè)。這次修改地方組織法仍然沒有采納鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常委會(huì)的意見,但“主席、副主席”是常設(shè)的。這樣,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間,就有專職人員負(fù)責(zé)聯(lián)系代表,組織代表開展活動(dòng),反映代表和群眾對(duì)政府工作的建議、批評(píng)和意見。同時(shí),我們看到,第一,按照法律規(guī)定,各級(jí)人大召開會(huì)議時(shí)都選舉主席團(tuán)主持會(huì)議,但除主席團(tuán)常務(wù)主席、執(zhí)行主席外,并不把主席團(tuán)成員個(gè)體稱為“主席”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的“主席”,有別于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)通常的成員。第二,全國人大常委會(huì)是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān),縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān),“委員長”、“主任”,分別是各自常委會(huì)的負(fù)責(zé)人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席,不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的負(fù)責(zé)人(各級(jí)人民代表大會(huì)都沒有負(fù)責(zé)人),它的地位、功能有別于全國人大常委會(huì)的“委員長”和縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的“主任”。

(作者為全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)