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活動標(biāo)題

專家解讀財稅體制改革

活動描述

時間：2014年7月31日15:00
簡介：在黨的十八屆三中全會確定的經(jīng)濟(jì)體制改革中，財稅體制改革被列為重點之一，放在優(yōu)先位置。日前，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，由此拉開我國新一輪財稅體制改革的大幕。本期節(jié)目，我們特別邀請到了中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員張斌，就這一話題為您解讀。

文字內(nèi)容：

中國網(wǎng):
中國訪談，世界對話，歡迎您的收看！在黨的十八屆三中全會確定的經(jīng)濟(jì)體制改革中，財稅體制改革被列為重點之一，放在優(yōu)先位置。日前，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，由此拉開我國新一輪財稅體制改革的大幕。本期節(jié)目，我們特別邀請到了中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員張斌，就這一話題為您解讀。

張主任您好！感謝您作客中國網(wǎng)的演播室，首先請您為我們的網(wǎng)友打個招呼。

2014-07-30 16:39:33
張斌:
各位網(wǎng)友大家好！

2014-07-30 16:40:20
中國網(wǎng):
張老師，感謝您做客，首先請您為我們回顧一下改革開放以來我們國家的財稅體制一共經(jīng)歷了幾次改革，新一輪改革中的重點是什么呢？

2014-07-30 16:40:37
張斌:
改革開放以來，一般我們按1978年開始來計算，1978年到今天我們經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了翻天覆地的變化，主要是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，在轉(zhuǎn)軌過程中，我們是從1994年才開始改革，為一個分界線。（因為，1978年以來，）我們在中央與地方的關(guān)系中引入了財政的承包制改革，那時候中央和每個地方一一地來談他們的財力分配關(guān)系，但是到了1992年，十四大正式提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)體制改革之后，為了配合十四大的要求，我們在1994年進(jìn)行了大規(guī)模的財稅體制改革。我們今天的財稅體制實際是1994年那次改革奠定起來的。它主要包括兩方面的內(nèi)容：

第一，它重新構(gòu)造了我們的稅收制度，建立了以增值稅為主體的完整的稅制體系。這個稅制體系的目的是建立與市場經(jīng)濟(jì)體系相匹配的，符合市場經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系，其實主要的目的就是為各種所有制性質(zhì)的企業(yè)建立一個統(tǒng)一的競爭平臺。

第二，我們在中央和地方的關(guān)系方面，改變了財政承包制的做法，采取了分稅制的財政體制，在稅制改革的基礎(chǔ)上，我們把稅收分成了中央稅、地方稅、中央和地方共享稅，這樣明確的劃分規(guī)范了中央和省級政府之間的財力分配關(guān)系。

1994年稅制改革應(yīng)當(dāng)說是非常成功的，它也實現(xiàn)了我們通常所說的“兩個比重”的提高——財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重迅速提高，對我們經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，以及中央掌握更多財力，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，不同區(qū)域之間的財力均衡發(fā)揮了很好的作用。但這樣的體制，隨著我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到新的階段，越來越多的地方不適應(yīng)當(dāng)前我們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，所以我們現(xiàn)在是在1994年財稅改革基礎(chǔ)上要啟動新一輪的財稅體制改革。

2014-07-30 16:40:46
中國網(wǎng):
那這個新一輪財稅體制改革的重點是什么呢？

2014-07-30 16:41:01
張斌:
這一輪財稅體制改革的重點有三個：一是預(yù)算管理制度的改革，二是稅制的改革，三是中央和地方財政體制的改革。

2014-07-30 16:41:16
中國網(wǎng):
可以跟我們具體說一說嗎？

2014-07-30 16:41:26
張斌:
其實這三方面的改革在我們公布的深化經(jīng)濟(jì)體制改革總體方案，或者更前一點十八屆三中全會的《決定》里其實有非常詳細(xì)的內(nèi)容，內(nèi)容比較多，比如預(yù)算體制改革方面我們強(qiáng)調(diào)整個預(yù)算要全面、規(guī)范、公開透明，在稅制改革方面我們明確提出了稅制改革要能夠穩(wěn)定稅負(fù)，同時要能夠推進(jìn)稅收法定的進(jìn)程，整個稅制要有利于社會公平，結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且也明確提出了我們有6個稅種的具體改革任務(wù)。在中央和地方關(guān)系方面，我們提出了首先要保持中央和地方財力分配格局的基本穩(wěn)定，在這個前提下，我們重點是要進(jìn)行中央和地方事權(quán)的劃分，這是1994年改革沒有解決的一個問題，我們要做到事權(quán)和支出責(zé)任的匹配，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

2014-07-30 16:41:36
中國網(wǎng):
這個我們稍后會談。十八屆三中全會確定的經(jīng)濟(jì)體制改革當(dāng)中，財稅體制改革被放在了優(yōu)先推動的位置，為什么會把財稅體制改革作為我們?nèi)嫔罨母锏囊粋€突破口呢？

2014-07-30 16:41:48
張斌:
應(yīng)當(dāng)說十八屆三中全會對我們財稅體制改革的要求非常高，也把財稅體制改革放在非常高的地位來看待。首先，十八屆三中全會改革的《決定》與以往不同，我個人理解，首先，它并不是一個經(jīng)濟(jì)體制改革的方案，是全面改革的方案，當(dāng)然全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是我們整個改革的總目標(biāo)。在財稅改革這個部分，我們上來就明確地說，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。我們整個改革的總目標(biāo)又是完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。既然它是個基礎(chǔ)，是個重要支柱，應(yīng)當(dāng)在國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中扮演一個先行的、重要的角色，甚至是保障性、基礎(chǔ)性的角色。所以，在這個意義上，它放在了優(yōu)先推動的位置是非常自然的，或者說這是財稅體制本身重要性的一個體現(xiàn)。

如果從我們實際的國民經(jīng)濟(jì)運行來看，社會運行來看，我們的公共財政收入占到GDP的比重是百分之二十二左右，如果考慮到社會保障的社會保險基金、政府型基金等等，把——公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算，這四部分預(yù)算加在一起，從收入的角度看，政府掌控、掌握的財力大概在30%以上。政府的財稅體制要規(guī)范，GDP百分之三十以上的這部分怎么收，怎么花一定會惠及到方方面面每一件事情。所以，財稅體制作為國家治理基礎(chǔ)的重要支柱，政府的每個行為都或多或少，或直接或間接與它的財稅收支有關(guān)系。俗話說“以財運政”，沒有錢就做不了事，錢給誰，怎么給，就涉及到國家基礎(chǔ)的權(quán)力分配和一個國家政府基本職能的實現(xiàn)，或者政府干什么，干多少，怎么干，它背后都是由財政體制來保障，來制約，來實現(xiàn)的，所以，它是個基礎(chǔ)和重要支柱。

2014-07-30 16:42:17
中國網(wǎng):
我們知道這次改革方案中提出要到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。您怎么理解這個“現(xiàn)代財政制度”呢？

2014-07-30 16:42:51
張斌:
現(xiàn)代財政制度是（十八屆）三中全會的一個明確的要求?，F(xiàn)代財政制度如果僅從字面來看，重點就是“現(xiàn)代”這兩個字，現(xiàn)代可以與傳統(tǒng)相對應(yīng)。人類的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括政治文明、社會發(fā)展它有個共性的規(guī)律，在我們的三中全會中已經(jīng)明確提出了，一個科學(xué)的財稅體制是什么樣子呢？比如說科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置，首先你要實現(xiàn)政府掌控30%多的資源，你要優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場統(tǒng)一，三中全會提出了，市場要作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，財稅體制如何轉(zhuǎn)變、制約和優(yōu)化政府的職能，讓市場發(fā)揮更多的作用，同時也更好地發(fā)揮政府的作用，財稅體制這方面是基礎(chǔ)性的。所以，我們要維護(hù)市場的統(tǒng)一，促進(jìn)社會公平，實現(xiàn)國家長治久安，這是我們認(rèn)為科學(xué)財稅體制要實現(xiàn)的這四個目標(biāo)。

比如說社會公平方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)，西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)也是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)性手段的，但經(jīng)過市場配置完資源之后，按照要素的多少來分配，（這個收入分配狀況我們叫“初次分配”，）分配完之后政府的稅收和政府的財政支出會發(fā)揮一個很大的再分配的功能。這樣的一個再分配能不能實現(xiàn)稅負(fù)分配的公平、支出的公平？財稅制度在再分配中起到重要的基礎(chǔ)作用，因此，它也是社會公平一個重要的，甚至是最重要的工具。這是我們講現(xiàn)代財政制度的職能和特征。

在我們深化財稅體制改革總體方案的解讀中，中央政治局會議也提出了，“深化財稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開透明、運行高效，同時有利于優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場統(tǒng)一，促進(jìn)社會公平，實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度?！蔽艺J(rèn)為這句話可以完全地給我們展示現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)涵，它的要點，它的基本要求。比如“統(tǒng)一完整”，一個國家的預(yù)算至少要統(tǒng)一的，所有的財政收支都要在一個大的框架內(nèi)運行，不能有例外；再有要法制和規(guī)范，法制規(guī)范、公開透明、運行高效，這都是我們可以感受到的一個現(xiàn)代國家，一個現(xiàn)代治理體系下對財政的基本要求，我認(rèn)為上面的要點都可以看作現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)涵。

2014-07-30 16:43:02
中國網(wǎng):
剛才您也提到了，在這次的改革方案當(dāng)中，預(yù)算管理制度改革是排在優(yōu)先位置的，那么在我們國家這個預(yù)算管理制度改革當(dāng)中，也包括“三公”經(jīng)費公開問題都已經(jīng)取得了什么樣的進(jìn)展呢？

2014-07-30 16:43:13
張斌:
其實預(yù)算管理改革是我們講的三個重點之一，預(yù)算管理改革、稅制改革和中央和地方關(guān)系的調(diào)整，預(yù)算改革是放在第一位的，它的內(nèi)容也非常多。應(yīng)當(dāng)說我們的預(yù)算管理改革在1994年之后做了大量的工作。舉幾個我們已經(jīng)實現(xiàn)改革的進(jìn)展。

全口徑預(yù)算，剛才我們提到了有四部分預(yù)算，除了財政收支，我們叫公共財政預(yù)算或一般預(yù)算之外還有政府性基金預(yù)算，就是大家都清楚的地方政府出讓國有土地獲得的相關(guān)收入，那些收入是在政府性基金預(yù)算里進(jìn)行管理的；再比如說企業(yè)和個人交的那些社保，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，工傷、失業(yè)、生育、新農(nóng)合、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等等，這些我們是在社會保險、保障預(yù)算里的。中央和地方都有國有企業(yè)，我們國有企業(yè)向財政交的利潤，這部分我們放在國有資本經(jīng)營預(yù)算中。

過去我們一直有個“預(yù)算外”的概念，現(xiàn)在很多人還在使用“預(yù)算外”這個概念。實際2011年，我們已經(jīng)把所有政府的收入，除了教育方面的收入之外都已經(jīng)納入了這四個預(yù)算管理，所以這“預(yù)算外”的概念理論上已經(jīng)不存在了。我們叫“全口徑預(yù)算”的逐步實施，把預(yù)算外收入都納入了四本預(yù)算的管理，這為全面規(guī)范的預(yù)算制度定下了一個非常好的基礎(chǔ)。

稅費收入里，我們講“收支兩條線”，國庫集中支付等等，我們已經(jīng)做了大量的工作，包括“三公”經(jīng)費的公開，在部門層面，在地方政府層面，這幾年也做了很多公開的工作。其實我們政府信息的公開，包括財稅信息的公開也是在不斷推進(jìn)的。

從總體上看，這些工作為我們的預(yù)算管理改革奠定了非常好的基礎(chǔ)。但是如果對比剛才我們談到的現(xiàn)代財政制度的要求，其實還是有很大距離的。

比如說第一個就是預(yù)算權(quán)的配置。首先是立法機(jī)關(guān)，在我們國家就是人民代表大會，就是各級人民代表大會應(yīng)當(dāng)對同級政府財政的預(yù)決算有個審查監(jiān)督的權(quán)力，有個批準(zhǔn)的權(quán)力。審查監(jiān)督的前提是你要告訴我們做了什么，到底收了多少錢，花了多少錢，而且到底花在什么地方了，你不能給我一本“糊涂帳”，你也不能告訴我一個大數(shù)，所以你要公開透明?，F(xiàn)在全口徑預(yù)算已經(jīng)實現(xiàn)了，但全口徑預(yù)算下，人大對各種預(yù)算到底有多大的權(quán)力呢？所以，我們首先要解決的是加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對預(yù)決算的審查制度。

2014-07-30 16:43:24
張斌:
即時稅收的制度問題實際也是個預(yù)算權(quán)的問題，就是稅收法律。我們是實體法， 18個稅種中只有3個稅種——個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅是通過人大立法的，剩下的15個稅種，包括收入非常多的增值稅、消費稅等等都是通過國務(wù)院通過授權(quán)立法的方式來立法的，我們叫國務(wù)院《暫行條例》。未來到底為誰征稅，稅負(fù)怎么分配，這個權(quán)力也應(yīng)當(dāng)歸人大，這叫加強(qiáng)稅收法定或落實稅收法定原則。剛才我提到的這兩條，就是強(qiáng)化人大在預(yù)決算監(jiān)督審查中的作用，落實稅收法定原則這都是我們?nèi)腥珪鞔_的要求。

再比如說，現(xiàn)在講的好多大量政府型基金，比如說看電影的時候，電影的票房里有5個點是國家定的事業(yè)發(fā)展基金；我們坐飛機(jī)有50元，干線航空有50元的機(jī)場行車費，現(xiàn)在叫民航發(fā)展基金，這都是?？顚Ｓ玫恼突?。第一它強(qiáng)制征收，第二?？顚Ｓ?，這些基金就是項目比較多，單個基金似乎收入不多，但加在一起其實也有幾千億的規(guī)模，像這些基金往往是由某些部門通過部門的規(guī)章聯(lián)合下一個文就開始征收，其實也沒有人監(jiān)督。

未來我們要在一般的公共財政預(yù)算上，像政府基金的設(shè)立權(quán)到期了要取消，或到期了說不定要調(diào)整等等，這一系列權(quán)力都要規(guī)范統(tǒng)一。

所以，預(yù)算管理改革它最大的難點實際就是預(yù)算權(quán)的重新配置，在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間，在政府的各部門之間。首先預(yù)算權(quán)在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一到財政部門手上，不能哪個部門都可以有權(quán)力立一個規(guī)章就向老百姓收錢，預(yù)算權(quán)在行政上應(yīng)當(dāng)集中在財政部門手上；財政部門作為整個行政體系所有收支總體分配或做預(yù)算的機(jī)關(guān)、監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)，它再對行政首腦、再對立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，再對人大負(fù)責(zé)，人大再履行好自己的監(jiān)督管理的權(quán)力。全面規(guī)范，公開透明，未來我們要建立這樣的預(yù)算制度。

2014-07-30 16:43:40
中國網(wǎng):
調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系也是方案部署的一項重要的改革任務(wù)。其實我們現(xiàn)在地方政府一直面臨著負(fù)債高、對土地財政依賴度高這樣的難題，造成這些問題的原因是什么呢？

2014-07-30 16:43:55
張斌:
這個問題大家都非常關(guān)心。中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整也是我們這次改革的三大任務(wù)之一，應(yīng)當(dāng)說1994年的分稅制財政體制改革，是我們巨大的進(jìn)步，這些年來盡管也經(jīng)歷了2002年、2003年的調(diào)整，但總體上保持了穩(wěn)定。但這個體制運行以來，其實它有著先天的不足，這個不足就表現(xiàn)為，1994年我們在分稅制改革的時候收入劃得很清，哪些錢是你的，哪些錢是我的，劃得很清楚。但中央和地方之間的支出責(zé)任沒有劃清楚，也不是沒有劃，有些原則性的規(guī)定，但并不清晰，也很難操作。

第二，1994年的分稅制改革只是規(guī)范了中央和省級政府之間的財力的劃分，我們知道省以下還有幾級政府：市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有幾級政府，一個省與地市怎么劃分，地市與自己所屬的縣區(qū)怎么劃分，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)怎么劃分之間其實這是不清楚的，這個不清楚不光包括事權(quán)不清楚，財權(quán)也是自己來定的，因此，分稅制體制改革在1994年實際只做了一個方面，沒有對事權(quán)做清晰的劃分，也沒有對省以下的體制做很清晰的劃分。

這兩個制度上相對的空白或不清晰的地方，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用不斷提高，它運行過程中就產(chǎn)生了很多的問題，比如中央集中過多，這是個普遍的說法。

就目前中央與地方財力分配情況來看，在塊頭最大的、數(shù)量最多的公共預(yù)算中，中央實際上拿了不到一半的錢，一半多一點的收入是地方的。在政府性基金預(yù)算里賣地的錢幾乎都是地方的，百分之九十幾都是地方的，有一點新增建設(shè)用地有償使用費交到中央政府了，絕大部分在地方。

政府基金，除了土地之外大概60%多也是在地方上。我們的社保，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險，包括新農(nóng)合，由于我們沒有實行全國層面的社會保障統(tǒng)籌，這些錢收支管理權(quán)都在地方。

2014-07-30 16:44:14
張斌:
所以，大家可以看，在這些預(yù)算中，地方實際上有非常多的事權(quán)。再看中央政府花了多少錢呢？就是中央本級自己的支出大概占全口徑支出中也就10%以上，這是多一點；地方實際花了百分之八十幾的錢。但是中央收的多，地方花的多，好像地方就缺錢了嗎？其實也未必，中央對地方還有幾萬億的稅收返還，一般轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付，就是地方上這個錢是給了它的。為什么地方還說缺錢呢？這里的核心問題，不是說地方說錯了，而是這里面中央分配收的多但花的少，但地方花的多收的少，中央就把那個差額補(bǔ)給地方，按道理來講這個問題就解決了嘛，實際上中央補(bǔ)給地方的時候有大量的資金，地方是沒有本地實際控制的權(quán)力。

第一，政府性基金。大量政府性基金以及在公共財政預(yù)算中的非稅收入部分有一些專項收入，像水資源費、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、排污費這些，在政府性基金里有民航建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金、國家電影事業(yè)發(fā)展基金等等三十幾項這樣的基金，也是?？顚Ｓ?，它是部門的錢。有的地方是不能動用這些部門的錢的。比如我要修個地鐵是不能動民航發(fā)展基金的，那是人家民航的錢，我也不能動電影的票房。我們大量的收入在一開始是被部門分割使用的。這個錢是在部門的地方手里，但你很難統(tǒng)籌，這是收入環(huán)節(jié)。

在支出分配環(huán)節(jié)，我們的財政部長樓繼偉同志也明確地說了，叫大量的法定支出，這個支出比如農(nóng)業(yè)、教育（投入），不管你當(dāng)?shù)貙嶋H需要多少，你一定要占到GDP的百分之四，或者一定要占到財政收入一定比重，或者這項支出一定要超過所有支出的增幅。樓繼偉同志算了一下，大概是47.5%的支出在一開始分配的時候就已經(jīng)按照這些標(biāo)準(zhǔn)固定地分給一些部門了。剩下的錢地方政府要修個地鐵，干自己想干的事情可能就沒有資金。

2014-07-30 16:44:45
張斌:
第三，專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是部門來分配的，它有指定的用途，而且不光有指定的用途，大量的專項轉(zhuǎn)移支付項目還要求地方配套，就是，我可能要了一個億的資金，還要用自己的錢再配套一個億。但這些專項轉(zhuǎn)移支付是我們各個部門來分配的，這些部門在分配轉(zhuǎn)移支付的時候各自根據(jù)這個項目的性質(zhì)規(guī)定了一個比例，可能還是個比較合理的，地方還應(yīng)該配套一些，起到引導(dǎo)地方資金投向的目的。可是這些部門之間他們沒有一個協(xié)調(diào)，換句話說，各個部門下來的錢，各個部門就分散地要求地方政府配套，可是到地方政府這里，每個配套都配套好了我就沒有錢了。這樣等于部門的轉(zhuǎn)移支付也支配了自己的財力，通過配套。這樣地方政府覺得很多事情是我這兒做，但都不是按照我的意愿做的，我想做的事情可能就沒有錢，因此它感到財力困難。

當(dāng)然，還有一點，現(xiàn)在中國整個處在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的后期，就是高峰期。我們都注意到，現(xiàn)在各個城市的面貌都發(fā)生了很大的變化，這里面需要巨額的基礎(chǔ)設(shè)施的投資，修廣場、修污水處理廠，包括修高架橋、修地鐵，都需要巨額的投資。但我們的《預(yù)算法》不允許地方政府舉債。比如我要修個地鐵100億，不可能靠我十年前就開始攢錢，每年攢10億，攢10年湊夠100億去建地鐵。正常情況下是應(yīng)該舉債，我借一筆錢修地鐵，修好地鐵之后未來十年或二十年逐步用財政資金還本付息，城鎮(zhèn)化建設(shè)高峰期對地方政府產(chǎn)生巨大的基礎(chǔ)設(shè)施籌資的壓力，而這個壓力基本上很難依靠正常的財政收支來解決。

但是我們不允許地方政府舉債，地方政府只有兩個辦法，一是賣地，一下賣了70年的使用權(quán)，40年的使用權(quán)，一下拿了一筆錢，正好我去修地鐵去了，賣地，就是資產(chǎn)的一次性收入；再有就是地方融資平臺，它自己不能擔(dān)保，不能舉債，只好“打擦邊球”，就成立個企業(yè)性質(zhì)的，實際是由地方政府控制的平臺，由平臺公司去借錢，借了錢干地方政府的事。所以它的負(fù)債很沉重，要么是賣地要么負(fù)債沉重，這不僅僅是與剛才我們講的中央與地方的分配關(guān)系有關(guān)，也有《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，而地方政府卻承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的任務(wù)這樣的資金面不匹配有關(guān)系。所以，我們應(yīng)該從多個方面來看待這個事情。

2014-07-30 16:45:27
張斌:
未來財稅體制改革對這些問題，我們講的很清楚，要重新配置事權(quán)，哪些事是中央干，哪些地方干，你不能什么事情都讓地方干。這是一個事權(quán)要劃分好，事權(quán)和支出責(zé)任要匹配，你讓地方干可以，但要給夠他錢，不要讓地方配套那么多。三中全會也明確規(guī)定了，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)，不增加地方的負(fù)債；也明確提出了，要逐步取消競爭性領(lǐng)域的專項和地方資金配套，就是要減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付，增加一般轉(zhuǎn)移支付之后，地方財力支配權(quán)會上升。

我們明確提出了，清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的事項，一般不采取掛鉤方式，就是清理一些重點支出項目，讓地方政府有更多的財力或更多的支配權(quán)。至于說債務(wù)問題，我們也明確講了，要建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，同時建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)的管理與風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。最近我們財政部也在對地方的自發(fā)自還債券的試點，并且可能未來還要增加這個試點，就是規(guī)范地方政府的債務(wù)，把它納入預(yù)算管理，有效地控制風(fēng)險。未來，我想《預(yù)算法》的修訂也會對地方政府的債務(wù)進(jìn)行規(guī)范合理，既能控制風(fēng)險又能符合地方要求的規(guī)定。

2014-07-30 16:45:39
中國網(wǎng):
很多觀點認(rèn)為，調(diào)整中央和地方政府間的財政關(guān)系是三大改革任務(wù)中最困難的一項，您同意嗎？

2014-07-30 16:45:50
張斌:
我個人覺得這個說法是有道理的，從三大改革來看，首先從進(jìn)度來看，中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整它很難在前面做，因為我們講還有稅制的改革，中央和地方就是怎么分錢，怎么分事，如果錢和事之間有差額，轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該怎么來保證和調(diào)整，大概就是三件大事。所以，中央和地方的財政關(guān)系，首先稅制改革要完成，稅制改革基本完成之后財力分配格局再分。所以我們也明確提出了，結(jié)合稅制改革，考慮最終屬性，在保持中央和地方財力基本穩(wěn)定的前提下，再劃分和調(diào)整中央和地方的收入，至少在時間進(jìn)度上它不可能拋開稅制改革自己去調(diào)，它要建立在稅制改革的基礎(chǔ)之上。

另外，中央和地方關(guān)系調(diào)整的難點就是事權(quán)的劃分，到底什么事，什么人，哪級政府該做什么事。事權(quán)的劃分有時候是很難的，因為在教科書上我們很清楚，就按照受益范圍，受益面大的就由更高一級政府來執(zhí)行；地方性的公共產(chǎn)品就由地方來執(zhí)行。但具體到每一項事權(quán)究竟誰應(yīng)該來承擔(dān)，這個承擔(dān)就是事權(quán)和支出責(zé)任究竟該怎么區(qū)分。比如義務(wù)教育到底是哪級政府的職責(zé)，你可以說是地方政府的職責(zé)，它的錢不夠了，中央政府是不是有義務(wù)把這個錢補(bǔ)齊，因為不能讓不同的孩子在不同的區(qū)域，公共服務(wù)的均等化程度差異太大。地方是有職責(zé)，但它沒有錢，中央政府是不是要給它補(bǔ)齊，它不可能很清晰地劃分。最終我們應(yīng)該看到底它的公共服務(wù)提供得如何，換句話說政府和社會之間，政府應(yīng)該提供均等化的，盡可能優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。如何在政府內(nèi)部把這個職責(zé)分配好，提供得更好，這是政府內(nèi)部的事情。所以，我們應(yīng)該用它到底如何更好地提供公共服務(wù)為目標(biāo)進(jìn)行事權(quán)的劃分，適合誰做的誰就去做。

2014-07-30 16:46:02
張斌:
再比如說，我們按照主體功能區(qū)規(guī)劃，很多地方是要禁止開發(fā)區(qū)，比如青海三江源。有些地方限制開發(fā)區(qū)，就是為了保護(hù)生態(tài)，這個地方保護(hù)生態(tài)實際做了很大犧牲，你不能搞工業(yè)，不能搞污染多的東西，那么它就沒有稅收。上級政府、中央政府限定你既然是限制開發(fā)區(qū)就要把責(zé)任擔(dān)起來，它沒有錢。所以，這個劃分實際是很復(fù)雜的，需要做非常細(xì)致、扎實的工作，而且要實事求是，各地的情況還差異比較大。

再比如說，我們現(xiàn)在有五級政府，中央-省-地市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)在我們講“鄉(xiāng)財縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級是不是要逐步取消，變成縣的派出機(jī)構(gòu)，我們未來要省管縣，是不是我們的縣和市之間平級，直接由省里來管理。那么這個省直管縣的改革，鄉(xiāng)財縣管的改革涉及到政府的級次，如果政府級次調(diào)整了，你才能說我到底在幾級政府分職責(zé)?？墒鞘」芸h的推進(jìn)涉及到各地的推進(jìn)是不一樣的，尤其在中國，很可能一些地方省管縣的推進(jìn)自己都困難，比如地域面積非常大，到底應(yīng)該怎么省管縣？現(xiàn)在數(shù)量又非常多，政府職能如果再不轉(zhuǎn)變的話，可能省管縣本身也會有些問題，這應(yīng)該怎么辦？你想，分事的主體現(xiàn)在還沒有最后定下來，你怎么去分事呢？所以，我認(rèn)為它確實是有一定困難的，也是非常重要的。所以，我認(rèn)同或基本認(rèn)同這是一個三大改革任務(wù)中最困難之一。

2014-07-30 16:46:16
中國網(wǎng):
其實目前我們國家稅制改革也是在進(jìn)展當(dāng)中，請您為我們介紹一下稅制改革的相關(guān)進(jìn)展以及下一步的改革方向。

2014-07-30 16:46:30
張斌:
我們現(xiàn)行的稅制是1994年訂立起來的，1994年稅制基本的目標(biāo)就是要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相匹配的稅制體系。怎么算匹配呢？很簡單，當(dāng)時不同所有制的企業(yè)要面對同樣一套稅法規(guī)則來交稅，至少就公平競爭了，這是我們一個主要目的。1994年之后，我們的稅制在這個基礎(chǔ)之上也是在不斷地完善，不斷地改革。比如說內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌，我們真正實現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)稅在稅負(fù)方面的完全統(tǒng)一，這是適合市場經(jīng)濟(jì)體制的稅制體系。

但是，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了今天，我們稅制體系的功能就不僅僅是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅制它第一個功能是要籌集收入，要為政府籌集到與它的支出相匹配的收入。在籌集收入的前提下，怎么讓這個收入分配得更均衡、更合理呢，這就是稅制的問題了。

首先，它有不同的職能。整個稅制在設(shè)計、實施的時候不能過多地干擾市場經(jīng)濟(jì)的運行，就是說這個稅制要中性。比如說我們現(xiàn)在講增值稅，增值稅現(xiàn)在有四個稅率：17%、13%、11%和6%。這四檔稅率情況下，不同的行業(yè)稅率不一樣，這就違背了、也不太符合稅制中性，減少稅制對經(jīng)濟(jì)扭曲和干擾的要求。所以，我們?nèi)腥珪鞔_提出了要改革增值稅制，適當(dāng)減輕稅率，這么多是不符合中性要求的。

2014-07-30 16:46:58
張斌:
但另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中有“外部性”。比如，有污染我們就要征環(huán)保稅，資源是稀缺的，不可再生的，我們努力通過資源稅來進(jìn)行調(diào)節(jié)；像煙酒、奢侈品這些我們不鼓勵消費，它有害我們就要單獨地征收消費稅，煙酒的稅負(fù)比其他重一些，要抑制消費；比如大排量的汽車，木制一次性筷子、實木地板這些不可再生或難以再生的資源，這時候資源稅、消費稅，未來的環(huán)境稅都要起到點對點調(diào)控的功能，這是第二個，叫促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

第三，市場經(jīng)濟(jì)在自己運行的過程中，它產(chǎn)生的初次分配的結(jié)果未必是讓社會能夠接受的，它可能分配差距會很大，稅收就要努力地，至少讓收入高的人稅負(fù)負(fù)擔(dān)高一些，讓收入中等的人稅收負(fù)擔(dān)合理一點，讓收入低的人盡可能少負(fù)擔(dān)甚至不負(fù)擔(dān)稅收，這樣我們的稅負(fù)分布要均衡，要有利于促進(jìn)社會的公平。

按照這幾個標(biāo)準(zhǔn)來看，1994年的基本思路就是市場經(jīng)濟(jì)，中性、不干擾顯然已經(jīng)不完全符合我們當(dāng)前對稅制的要求，因此，我們一方面要促進(jìn)中性，避免干擾，但我們要發(fā)揮好稅制促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于社會分配的目標(biāo)。所以，我們講的，現(xiàn)在稅制改革，至少三中全會提了六個稅種，按照李克強(qiáng)總理的部署應(yīng)該分成五步：

一、營改增。營業(yè)稅行業(yè)全部改成增值稅，增值稅替代營業(yè)稅，現(xiàn)在我們增值稅試點在不斷地推進(jìn)，大概到2015年底，按照要求應(yīng)該力爭實現(xiàn)增值稅營改增試點的完成。在這個基礎(chǔ)之上，我們要優(yōu)化稅制，把稅率檔次合并一下。涉及到中央和地方對增值稅分成關(guān)系怎么調(diào)整。增值稅現(xiàn)在暫行條例要立法，這是增值稅的改革。

2014-07-30 16:47:26
張斌:
二、消費稅。三中全會講的，一是擴(kuò)大征收范圍，明確地講要把高污染、高能耗和部分高檔消費品納入征收范圍，把化妝品，老百姓普通采用的，已經(jīng)不具備奢侈品性質(zhì)的一般消費品就不再征收了，剔除到增值稅范圍之外；二是稅率要調(diào)整，比如煙的稅與國際比較來看還是比較低的，從禁煙的角度來看，從促進(jìn)人們健康角度來看，稅率結(jié)構(gòu)要調(diào)整；三是征收環(huán)節(jié)，消費稅現(xiàn)在絕大部分（不是全部）是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的，它未來可能在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)來征收。因為生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的成本很低，批發(fā)零售環(huán)節(jié)，尤其是在零售環(huán)節(jié)征收（成本高）。目前中國的市場結(jié)構(gòu)，現(xiàn)金的使用這么廣泛，可能征管上會面臨很大的挑戰(zhàn)，這也是我們要注意的。

三、個人所得稅。綜合與分類相結(jié)合，這已經(jīng)提了很多年了。我們經(jīng)常說要發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能，其實就是收入高多交點稅，這個功能主要是通過個稅來實現(xiàn)的。因此，我們要加強(qiáng)對高收入者稅收的征管，同時，實行綜合分類相結(jié)合的稅制來增強(qiáng)個人所得稅調(diào)控收入分配的功能和作用。

再往后是大家比較關(guān)心的房地產(chǎn)稅，三中全會提出要推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法。房地產(chǎn)稅，尤其是對居民住宅征收房地產(chǎn)稅，要注意，第一它的范圍要擴(kuò)大到居民住宅；第二是房地產(chǎn)稅，不光是房產(chǎn)稅，可能還有城鎮(zhèn)土地使用稅，甚至要看立法的范圍，還可能包括與之相關(guān)的收費。比如城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)建設(shè)費、配套費之類的，是不是合并或取消。這是房地產(chǎn)全環(huán)節(jié)稅制的改革，不是原來的房產(chǎn)稅的改革，是房地產(chǎn)稅；第三是要立法，因為涉及到居民的住宅，中國的房產(chǎn)狀況又是千差萬別的。比如最近房價漲得很快，我可能是房改房，可能我都退休了，退休金也并不高，但房改房，我在市中心，房價又特別高，沒錢來交房產(chǎn)稅，這些問題怎么來解決？一定要慎重。

2014-07-30 16:48:00
張斌:
房地產(chǎn)稅改革應(yīng)該先立法，實際應(yīng)該通過立法的過程，充分征求各方面的意見，努力地達(dá)到最大共識，只有這樣才能做到在中國如此復(fù)雜的房產(chǎn)制度下，出臺一個各方都能夠接受的，而且還能夠有效運行的稅制。這是一個非常不容易的事情。

五、資源稅。資源稅就是從量計征改革改為從價計征改革。原來石油天然氣已經(jīng)實現(xiàn)了這個改革，是按價格不是按開采量?，F(xiàn)在我們要推進(jìn)的是煤炭為重點的其他稅目，也要推進(jìn)這個改革，發(fā)揮好資源稅促進(jìn)資源節(jié)約合理使用的功能。同時，資源稅是個地方稅，這個改革也能夠充實資源開采點的地方政府的財力。

六、環(huán)境保護(hù)的費改稅。現(xiàn)在我們就是排污費，我們環(huán)境大部分都是收費的，收費的改為稅，就是環(huán)境保護(hù)費改稅，建立環(huán)保稅制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，讓它發(fā)揮更好的調(diào)控功能。

除了這六個稅種之外，我們稅制改革還包括兩個內(nèi)容，一是稅收優(yōu)惠政策的清理，尤其是地區(qū)性優(yōu)惠政策的清理，它導(dǎo)致了稅制不利于實現(xiàn)市場的統(tǒng)一，地方政府用這個優(yōu)惠政策甚至用那些灰色的財政支出政策來招商引資，弄得整個競爭環(huán)境比較混亂，所以要清理整頓稅收優(yōu)惠政策；二是要修訂稅收征管法，這也是未來一個重要的工作。大概的稅制改革就是這六個稅種，我們關(guān)心的還有稅收征管法的改革，因為房地產(chǎn)稅，你要問老百姓直接去收稅。綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅，每個人可能年底都要到稅務(wù)局去報稅，你怎么樣加強(qiáng)或怎么樣適應(yīng)直接面對自然人，直接面對老百姓進(jìn)行征管，你的征管法必須要改革。

大概就是這些內(nèi)容。

2014-07-30 16:48:17
中國網(wǎng):
我們知道十八屆三中全會提出了這樣一個要求，就是要逐步提高直接稅的比重，為什么要提出這樣的要求？怎么樣通過稅制改革來實現(xiàn)這一提高呢？

2014-07-30 16:48:33
張斌:
剛才我們講到的，1994年建立的稅制體制，剛才講的是稅種，從每個稅種的收入多少來看，中國的稅制有一個特點，以間接稅為主體，間接稅的比重很高，增值稅、營業(yè)稅、消費稅、關(guān)稅、城建稅、車輛購置稅、煙葉稅等等，我們可以舉出好多的稅種，它是對商品和服務(wù)征收的，我們叫間接稅。就是我出去吃個飯，理個發(fā)，買東西，稅都在這里面。稅都在這里面有什么好處呢？它易于監(jiān)管，稅務(wù)機(jī)關(guān)不用直接面對老百姓，而直接關(guān)注這些企業(yè)就可以了，征管的效率比較高，有利于保證收入的穩(wěn)定。但是對消費，對貨物或服務(wù)，或者對商品和服務(wù)征稅為主，就導(dǎo)致我們這個稅制不利于調(diào)節(jié)收入分配。為什么呢？因為收入高的群體消費比重比較低。

我們說，一個月收入1000元的人每個月可能要花掉800元，如果800元里有10%的稅的話就是80元，80元占1000元的比例是8%；我收入10000元/月可能花5000元，5000元的10%是500元，500元占10000元的比例只有5%；如果收入特別高，100000元/月，我花20000元，20000元的10%只有2000元，2000元占100000的比例只有2%。收入越高，消費的比例越低。但你對消費課以重稅，窮人的稅負(fù)重，富人的稅負(fù)輕。

所以，我們要改革，改革什么呢？征收直接稅。什么是直接稅？其實最主要的直接稅就是個人所得稅。提高直接稅比重并不是最高的目的，它是個手段，通過提高直接稅比重要提高整個稅收調(diào)節(jié)收入分配的功能。

剛才我們講了，我們不能對消費課以重稅，應(yīng)該怎么樣征稅有利于調(diào)節(jié)收入分配呢？很簡單，就是征所得稅，我掙1000元不交稅，掙10000元按10000元交，掙100000元按100000元交，這是個人所得稅。

2014-07-30 16:48:43
張斌:
所以，提高直接稅的比重要通過稅制改革的話，我認(rèn)為最重要的稅種就是個人所得稅。而我們國家個人所得稅的比重非常低，流轉(zhuǎn)稅的比重非常高。如果和發(fā)達(dá)國家比，和英國、美國以及整個OECD幾個國家比，我們個人所得稅的比重明顯偏低。我們個人所得稅的比重大概5%、6%，而在美國這個比重大概在1/3以上，所以個稅比重偏低，收入高的群體繳納個稅太少。直接稅比重低，導(dǎo)致我們收入分配功能弱。這是我們的一個問題。

當(dāng)然，還有一個稅種我們可以寄予點希望，就是房地產(chǎn)稅。收入多了，我消費的比例低，剩下的錢就多，多了可能很多人就去買房子去了，買了房子房子就多，如果我們對房子多的人也征點稅的話，也能夠起到調(diào)節(jié)收入分配的功能，也算直接稅。

但是不能僅憑房地產(chǎn)稅就能產(chǎn)生收入分配（均衡），剛才我講了，這個稅種其實運行起來很復(fù)雜。其實就是個人所得稅我認(rèn)為是重點，就是收入高交的多?，F(xiàn)在房子貴的，房子多的（原因）可能很復(fù)雜，他自己未必有那么多錢來交稅。所以，它非常得不易于征管，不如個人所得稅發(fā)揮的作用這么直接，地位和作用也不會像個人所得稅這么高。所以，我認(rèn)為提高直接稅的比重重點還是個人所得稅。

2014-07-30 16:48:55
中國網(wǎng):
我們也注意到，這一次財稅體制改革提到了一個進(jìn)度，也就是2016年基本完成重點工作和任務(wù)，剛才也提到了，到2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。您對于這一進(jìn)度的達(dá)成有什么樣的看法？

2014-07-30 16:49:05
張斌:
我認(rèn)為既然給了時間表了，2016年基本完成，2020年基本建成現(xiàn)代財政制度，我認(rèn)為這個任務(wù)還是比較重的。比如預(yù)算改革涉及到預(yù)算權(quán)分配和調(diào)整，中央和地方的改革涉及到政府職能、內(nèi)部的劃分，實際都是有很多難點的。稅制改革剛才提到了征房地產(chǎn)稅，征個人所得稅，涉及到改革過去征管的流程，征收的模式，所以我們講任務(wù)重、時間緊。在政治局會議那個公告里也講了，也是促使我們更加集中精力克服各種困難，盡快地推進(jìn)改革，壓力其實也是蠻大的。

2014-07-30 16:49:29
中國網(wǎng):
您能不能給我們介紹一下難點如何克服？

2014-07-30 16:49:40
張斌:
一、全面規(guī)范。全口徑預(yù)算下怎么對全口徑的各種預(yù)算再進(jìn)行規(guī)范調(diào)整？比如說公開，預(yù)算公開，公開到什么程度？公開了之后怎么接受人大的審查，公眾的監(jiān)督？要有一套穩(wěn)定的制度來進(jìn)行。

二、事權(quán)的劃分究竟應(yīng)該怎么劃？事權(quán)的劃分和省管縣改革怎么樣協(xié)調(diào)推進(jìn)？

三、稅制方面，要提高個人所得稅的比重，建立綜合與分權(quán)結(jié)合的稅制。如何建立中央數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，讓我們能夠掌握所有人的收入，能有效地把這個稅收上來，這是現(xiàn)在就需要抓緊時間去做的事情?？傊?，工作量還是蠻大的。

2014-07-30 16:49:49
中國網(wǎng):
由于時間關(guān)系，我們還剩最后一個問題，這次改革被評價說是“牽一發(fā)而動全身”，您認(rèn)為新一輪財稅體制改革怎么樣為其他改革提供牽引？并且其他改革怎么樣又來配套財稅體制改革呢？

2014-07-30 16:50:05
中國網(wǎng):
確實剛才提到了，因為從財稅體制改革的地位來看，它實際上是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱，它等于政府花錢、收錢，直接涉及到政府與市場的關(guān)系，如何避免對市場的干擾；你對富人，對收入高的人收稅，還得調(diào)節(jié)收入分配，涉及到政府和社會的關(guān)系；這個錢收上來之后，怎么分配，涉及到政府與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，涉及到政府內(nèi)部各部門之間的預(yù)算權(quán)的配置；從支出的角度更是這樣，一方面涉及到我在哪個領(lǐng)域給你配置資金了，政府就去鼓勵或政府就有錢去做事，配置少一些等于政府在這上面要少做一些。所以它“牽一發(fā)而動全身”，它的改革會對基本權(quán)力的配置、收支、地方政府的行為產(chǎn)生直接或間接的影響。

所以，它為其他改革提供基礎(chǔ)。比如地方政府職能轉(zhuǎn)變，我們把增值稅改完之后，如果增值稅分成比例不變，（就需要）讓地方政府通過其他的稅種獲得收入。如果說地方政府更多是從消費環(huán)節(jié)而不是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)獲得收入，它就沒有那么大動力招商引資，地方政府的職能轉(zhuǎn)變就與財稅改革直接連在一起。

其他改革又如何為財稅改革服務(wù)？比如人大的改革，人大如何實現(xiàn)職能，這不光是個經(jīng)濟(jì)問題，人大職能的完善就直接涉及到人大能不能履行好預(yù)決算監(jiān)督和稅收立法的功能；再比如說我們金融體制的改革，發(fā)展多層次資本市場、地方政府債券是不是能有更好的發(fā)行平臺，因為地方政府的融資它既是個財政問題也是個金融問題，金融體制的改革與地方政府債券的改革，它們是連在一起的，它的內(nèi)容涉及到很多；比如國有企業(yè)改革，國有企業(yè)改革是混合制，是三中全會很重要的一個任務(wù)，但國有企業(yè)改革中，國有企業(yè)利潤上繳，繳多少利潤，利潤怎么用？又涉及到國有資本經(jīng)營預(yù)算如何完善，如何讓國有企業(yè)掙到錢，惠及民生，惠及大部分老百姓，這又是財政問題。所以，它們之間是相互關(guān)聯(lián)，互相促進(jìn)的關(guān)系。

2014-07-30 16:50:14
中國網(wǎng):
感謝您作客中國網(wǎng)《中國訪談》的演播室，為廣大網(wǎng)友解讀新一輪財稅體制改革。今天的訪談到這里就結(jié)束了，我們下期節(jié)目再見！

2014-07-30 16:50:24